II SAB/Wa 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz A. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2016 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP i doręczonym organowi [...] stycznia 2016 r., A. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru bądź rejestrów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych, jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 31 lipca 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej Inspektorem) w ramach posiadanych kompetencji – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pismem z 5 lutego 2016 r. Inspektor ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej przez skarżącego informacji na kwotę [...] zł, wzywając do jej wniesienia na podany rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] w terminie 7 dni. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 22 lutego 2016 r. Następnie pismem z dnia 17 lutego 2016 r., powołując się na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2016 r. zostanie udzielona w terminie do [...] kwietnia 2016 r. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 7 marca 2016 r. Pismem z [...] marca 2016 r., wniesionym również za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując ustaloną pismem z 5 lutego 2016 r. opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 3 marca 2016 r. Inspektor podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 5 lutego 2016 r. [...] lutego 2016 r. A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że przygotowanie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego wymaga dużego nakładu pracy i będzie możliwe jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy, z uwagi na ograniczoną obsadę pracowniczą, liczne postępowania administracyjne i czynności inspekcyjno-kontrolne, a także konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Inspektor wyjaśnił również, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niewystarczający do udostępnienia informacji publicznej, stąd też pismem z dnia 17 lutego 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że informacja zostanie udostępniona do 5 kwietnia 2016 r. Pismem z [...] marca 2016 r. skarżący zmodyfikował i uzupełnił skargę wskazując, że organ w terminie określonym w jego wniosku nie udostępnił informacji publicznej. Natomiast pismo z [...] lutego 2016 r. zostało sporządzone z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego na udostępnienie informacji publicznej. Nadto wyznaczony w tym piśmie termin do [...] kwietnia 2016 r. przekracza dwumiesięczny termin ustawowy i nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach u.d.i.p. W piśmie procesowym z 11 kwietnia 2016 r. Inspektor wyjaśnił, że [...] kwietnia 2016 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w formie wskazanej w jego wniosku. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego, przedstawiając pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego, wniósł o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący uzyskał od organu żądaną informację publiczną przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., stąd też postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Jednak w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ustała dopiero po wniesieniu skargi. W piśmie z 6 czerwca 2016 r. Inspektor wskazał, że jego pismo z [...] kwietnia 2016 r. zostało awizowane przez placówkę pocztową [...] lutego 2016 r. a więc w dniu sporządzenia skargi, stąd też sugestia, że organ udostępnił żądaną informację na skutek uwzględnienia skargi nie jest prawdziwa. Nadto Inspektor nie uchyla się od udostępnienia na rzecz skarżącego informacji publicznej, choć ze względu na ilość wniosków oraz ilość żądanych dokumentów nie zawsze jest w stanie dotrzymać terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nadto Inspektor wniósł o oddalenie wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności (jak w rozpoznawanej sprawie), nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie podjęcia przez organ administracji publicznej oczekiwanej czynności. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dalej wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dalej stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl - co już wyżej wykazano - art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec treści powołanych wyżej przepisów Sąd uznał, że zarzut bezczynności w rozpoznawanej sprawie jest zasadny. Wprawdzie pismem z [...] lutego 2016 r. Inspektor poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2016 r., jednak wyznaczył termin udostępnienia żądanej informacji z przekroczeniem regulacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej nie może być dłuższe niż 2 miesiąca od dnia złożenia wniosku. Skoro w niniejszej sprawie wniosek został złożony w siedzibie organu [...] stycznia 2016 r., to opóźnienie w jego realizacji nie mogło być dłuższe niż do [...] marca 2016 r., a organ wyznaczył termin do 5 kwietnia 2016 r. Nadto pismo z 17 lutego 2016 r. również zostało wydane po terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. Organ powinien bowiem powiadomić skarżącego o opóźnieniu w udostępnieniu informacji publicznej i jego przyczynach w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zatem najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Natomiast skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i udostępnił żądaną informację publiczną w formie wskazanej we wniosku, to w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, ponieważ został on już rozpoznany. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Inspektora rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował działania zmierzające do realizacji wniosku skarżącego oraz udostępnił żądaną informację, a bezczynność nie była długotrwała. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. w istocie przyłączył się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Jak też, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie § 2 art. 207 wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a, z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy.