I SAB/Wa 594/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 28 lipca 2014 r. o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dawne ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. S.-S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. M. S.-S. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za działkę o powierzchni [...] m² (dawny nr działki [...], oznaczenie księgi hipotecznej Nr hip. [...]), stanowiącą obecnie część nieruchomości ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położoną w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...] przesłał do Wojewody [...] akta nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. [...] w celu rozpatrzenia odwołania złożonego w dniu [...] sierpnia 1969 r. przez H.S. od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...], orzekającej o pozostawieniu bez uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie organ poinformował, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. M. S.-S., jako następczyni prawna H. S., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt hip. [...] w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak jak wynika ze zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I stopnia decyzja merytorycznie rozstrzygająca wniosek o przyznanie odszkodowania. Do rozpoznania pozostaje natomiast odwołanie wniesione od ww. decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda uznał, że konieczne jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy o odszkodowanie na podstawie zmienionego stanu prawnego, gdyż nie ma możliwości zbadania prawidłowości przesłanek odszkodowawczych poczynionych w decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. biorąc jako wzorzec normatywny aktualnie obowiązujący art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To z kolei rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postepowania odszkodowawczego na wniosek M. S.-S. (następczyni prawnej dawnej właścicieli nieruchomości) z dnia [...] lipca 2014 r. od początku i w całości na podstawie art. 15 ww. ustawy oraz obecnie obowiązujących przepisów k.p.a. W dniu [...] listopada 2014 r. zwrócone przez Wojewodę akta administracyjne wpłynęły do organu I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił do Urzędu [...] o przesłanie mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami dawnej działki hipotecznej oraz granicami aktualnych działek ewidencyjnych oraz o przesłanie informacji z ewidencji gruntów dla tych działek. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta [...] rozpoznaniu opisanego wniosku odszkodowawczego. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Prezydent [...] poinformował, że w chwili obecnej trwa gromadzenie dokumentacji niezbędnej do określenia, czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uznało za nieuzasadnione zażalenie M. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr ew. [...] położoną w [...] przy ul. [...] oraz wskazało, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania tego zażalenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy z ww. wniosku odszkodowawczego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], uznał za uzasadnione zażalenie M. S.-S. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...] i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] października 2015 r. Pismem z dnia [...] października 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Prezydenta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu opisanego wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. S.-S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą obecnie część działki ew. nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w związku z brakiem stosownych działań ze strony Prezydenta [...] oraz przekroczeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy, skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy czym termin na załatwienie sprawy wyznaczony przez Wojewodę został przekroczony, a Prezydent [...] w dalszym ciągu pozostaje bezczynny i nie wydał decyzji w sprawie. W związku z powyższym niniejsza skarga jest zasadna. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował skarżącą, że do uzyskania kompletu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania. Przed wydaniem decyzji konieczne jest także zabezpieczenie środków pieniężnych na jej realizację. Wobec powyższego nie było możliwe wydanie decyzji w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Jednocześnie organ wskazał, iż wydanie decyzji w sprawie nastąpi do dnia [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Przy czym pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu zakończenia postępowania wskazanego przez Wojewodę [...] oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a./ (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. S.-S. z dnia [...] lipca 2014 r. o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dawne ozn. hip. nr [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2014 r. i od momentu wpływu do organu tego wniosku rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu przepisanego terminu Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Prezydent [...] dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasu, a od dnia [...] października 2015 r., tj. od wpływu do organu I instancji postanowienia Wojewody [...] nr [...] Prezydent nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przy czym zauważyć należy, że organ oprócz niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów k.p.a., zignorował także termin wskazany przez Wojewodę [...] w ww. postanowieniu, jak również monit skarżącej z dnia [...] października 2015 r. Jednocześnie organ o przyczynie niedotrzymania wyznaczonego terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji poinformował skarżącą dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto wskazany w tym piśmie odległy termin zakończenia postępowania, tj. [...] października 2016 r. nie może zasługiwać na aprobatę nie tylko z powodu jego niezgodności z przepisami k.p.a., ale również z uwagi na okoliczności sprawy oraz wskazanie przez organ, że do zakończenia postępowania brakuje jedynie wykonania operatu szacunkowego nieruchomości. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie czynności dokonane na przestrzeni prawie 2 lat Prezydent [...] mógł niewątpliwie dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, iż podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Z tych względów, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd uznał, iż w przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne jest ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł, co stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, służący zmobilizowaniu organu do pilnego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.