II SA/Rz 979/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek L. sp. z o.o. z/s w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr 648 i 649 w [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na wniosek Spółki, wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 26 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Kolegium "umorzyło postępowanie drugoinstancyjne" uznając, że Wójtowi Gminy [...], jako organowi administracji który wydał decyzję o warunkach zabudowy, nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego, a zatem nie był on podmiotem uprawnionym do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji SKO. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina [...], kwestionując stanowisko Kolegium i żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane nie jak podał organ przez Wójta Gminy [...], a przez Gminę [...], która jako właściciel gruntów położonych w obszarze planowanej inwestycji legitymuje się interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem statusem strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wymaga wskazania przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Musi to być własny, indywidualny i aktualny interes danego podmiotu. Wymaga on stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę musi działać bezpośrednio we własnym imieniu i mieć roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 9/96 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (do art. 50). wyd. V. LexisNexis 2011). Zaskarżone postanowienie wydana zostało w toku nadzwyczajnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] o wyjaśnieniu wątpliwości treści własnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Krąg stron tego postępowania, podobnie jak postępowania zwyczajnego, określa art. 28 Kpa. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie krąg stron obu tych postępowań nie musi pod względem podmiotowym pokrywać się, chociażby ze względu na możliwą do zaistnienia sukcesję generalną albo syngularną, jednak zawsze konieczne jest dokonanie oceny statusu danego podmiotu przez pryzmat art. 28 Kpa. Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. W powołanej uchwale NSA wykluczył dopuszczalność konfiguracji procesowej, w której organ jednostki samorządu terytorialnego został zobligowany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a następnie jednostka ta wnosi skargę sądowoadministracyjną, jako podmiot którego interes prawny został naruszony wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją organu wyższego stopnia. Podkreślono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Nie ulega zatem wątpliwości, że ani Gmina [...], ani Wójt Gminy [...], nie była i nie mogła być stroną postępowania zwyczajnego w sprawie nie tylko ustalenia warunków zabudowy, ale też dotyczącego rozstrzygnięcia wpadkowego zagadnienia o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Decyzję oraz postanowienie w tym przedmiocie wydał bowiem Wójt Gminy [...] działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Z oczywistych względów nie mógł zatem jednocześnie w tym postępowaniu (zwyczajnym) występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania, a w kontekście przywołanych rozważań stroną nie mogła być także Gmina (zob. również uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 113 § 2 Kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie uprawnionych podmiotów, wątpliwości co do treści decyzji. Skoro zatem, w myśl wskazanej regulacji gmina została zobowiązana do kształtowania ładu przestrzennego poprzez m.in. ustalanie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu i to niezależnie od tego, czy wolą gminy jest wniesienie skargi na decyzję organu wyższego stopnia wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję jako organ I instancji), czy w postępowaniu nadzwyczajnym (w którym decyzje wydał organ wyższego stopnia). Brak jest bowiem podstaw do różnicowania sytuacji procesowej gminy, w zależności od charakteru postępowania, w którym wydano akt podlegający skardze do sądu administracyjnego. W szczególności nie ma podstaw prawnych, aby za niedopuszczalne przyjąć kwestionowanie decyzji organu odwoławczego przez gminę, której organ wykonawczy wydał decyzję pierwszoinstancyjną, a za dopuszczalne – kwestionowanie przez gminę decyzji tego samego organu (tj. organu wyższego stopnia w stosunku do organów gminy), wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy. Nie ma przepisu prawa przyznającego w takiej sytuacji gminie lub jej organowi wykonawczemu prawa do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Gmina nie jest zatem w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu i wyłącza możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów tak co do prawidłowości ustalenia przez SKO w [...] podmiotu występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (Wójta czy Gminy), jego interesu prawnego i umocowania pełnomocnika odwołującego się, jak i legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego. Sąd zwraca również uwagę, że fakt doręczenia danemu podmiotowi decyzji administracyjnej nie oznacza przyznania mu statusu strony, gdyż o przymiocie tym decydują warunki określone w art. 28 Kpa i art. 50 § 1 Ppsa, a nie czynność techniczna doręczenia aktu administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że pomimo braku legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez gminę, w sprawie w której została ona usytuowana jako organ administracji lub przez organ I instancji, podmioty te nie zostały pozbawione ochrony prawnej. Skargę na decyzję organu odwoławczego może wnieść bowiem prokurator w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 3 Ppsa). W świetle powyższego, na mocy art. 222 Ppsa nie wzywano strony skarżącej do uiszczenia wpisu.