II SA/Gl 356/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), ustalił na rzecz skarżącego G. Z. jako wnioskodawcy odszkodowanie w wysokości 182.019 zł za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0267 ha i nr [...] o pow. 0,8199 ha, k.m. 18, wydzielone pod drogi (ulice) na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Z. w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. W uzasadnieniu decyzji po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2012 r., organ stwierdził że przedmiotowe działki stanowiły jego własność w dacie wydania decyzji podziałowej na jego wniosek i przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z.. Nie doszło też do ustalenia odszkodowania w wyniku rokowań. W związku z tym spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W tym celu organ I instancji zlecił opracowanie operatu Grupie Konsultingowej "A" Sp. z o.o. w K. Z operatu szacunkowego wynika, że stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wartość rynkową gruntów ustalono wg stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, a na poziomie cen na dzień [...] r. Dla potrzeb wyceny określono rynek nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną o pow. powyżej 5000 m2, analizowano transakcje na obszarze Gminy Z. i gmin Powiatu [...] w okresie od kwietnia 2013 r. do kwietnia 2015 r. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy wybrała nieruchomości zlokalizowane w obrębie D., P. i Z. Zgodnie z przyjętą metodologią, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, z uwagi na cechy różniące nieruchomość wycenianą od nieruchomości przyjętych do porównań, biegła dokonała korekty cen transakcyjnych jako różnicy między ceną minimalną a maksymalną w próbie. Oszacowania nieruchomości dokonano z uwzględnieniem atutów lokalizacji i otoczenia, dojazdu, uzbrojenia oraz kształtu jako cech najbardziej różnicujących poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości. Zdaniem organu administracji, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego rozp. i nie ma podstaw do negowania jego wartości dowodowej. Biegła odrębnym pismem odniosła się do uwag i zastrzeżeń wnioskodawcy. Organ administracji podzielił stanowisko rzeczoznawcy i uznał uwagi wnioskodawcy za nieuzasadnione. Przedmiot wyceny określono jako drogi wewnętrzne wskazując jedynie na przeznaczenie w świetle obowiązującego obecnie planu miejscowego. Różnice w zakresie powierzchni zostały zaś w operacie skorygowane z tytułu podobieństwa. Zdaniem organu, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i technik szacowania nieruchomości, dokonuje zaś rzeczoznawca majątkowy jako posiadający wiedzę specjalistyczną. W odwołaniu od decyzji G. Z. podtrzymał zastrzeżenia do operatu, wniesione pismami z dnia 1 i 5 czerwca 2015 r. oraz 16 lipca 2015 r., kwestionując sposób ustalenia przez rzeczoznawcę ceny m2 na kwotę 21,50 zł. Jego zdaniem, było to spowodowane przyjęciem do porównań nieruchomości położonych w dwóch sąsiednich gminach, zamiast z miasta Z., w tym m.in. nieruchomości rolnych o pow. 0,5 ha. Podtrzymał też zarzuty, że operat został opracowany niesamodzielnie, gdyż zachodzi podejrzenie, że działki porównawcze mógł wskazać pełnomocnik gminy. Taki stan rzeczy dyskwalifikuje biegłą i jej operat. Wreszcie, odwołujący się podniósł, że w sporządzonym poprzednio operacie tej samej biegłej, działki oszacowano na kwotę 265,663 zł i nie jest prawdą, że uległy zmianie przepisy. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po ponownej analizie akt sprawy stwierdził bowiem, że operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. P., spełnia wymogi prawa, jest kompletny, logiczny i spójny. Zgodnie z planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r., obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, nieruchomość znajdowała się wówczas na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy. Zatem prawidłowo dokonano wyceny w oparciu o transakcje gruntami o takim przeznaczeniu oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przyjęto także przeciętne położenie w strefie pośredniej miasta (na obrzeżach zabudowy), gdyż bezpośrednie otoczenie stanowiły wówczas tereny leśne. Do porównań przyjęto więc działki o podobnej lokalizacji, a nie położone w centrum miasta. Stan nieruchomości określa się bowiem zgodnie z art. 130 ustawy na dzień wydania decyzji podziałowej. Natomiast podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen w obrocie (art. 134 ust. 2 ustawy). Stąd też nie podważa wiarygodności operatu fakt, że w poprzednim operacie z [...] r. cenę średnią ustalono na poziomie 32,52 zł. Analizą objęto wówczas okres od grudnia 2010 r. do lipca 2012 r., w którym odnotowano 25 transakcji gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, których ceny mieściły się w przedziale od 13,21 zł do 56,39 zł (średnio 32,52 zł). Tymczasem w operacie, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania, analizowano okres od kwietnia 2013 r. do lipca 2014 r., w którym odnotowano ceny od 10,16 zł do 36 zł. Zatem różnice w wartości nieruchomości wynikają z odstępu czasowego i zmiany warunków rynkowych. Za całkowicie nieuzasadniony uznano zarzut niesamodzielnego sporządzenia operatu przez biegłą, bowiem zastrzeżenia i korekta do operatu z naniesionymi uwagami pochodziły od pełnomocnika wnioskodawcy. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji w zakresie uprawnień rzeczoznawcy co do wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego G. Z. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 3 oraz art. 151 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozp. RM w sprawie wyceny... - poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami, przez co wysokość odszkodowania odbiega od rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że wbrew treści § 36 rozp., nakazującego określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne wg przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych oraz uwzględnienia zasady bliskości sąsiedztwa, przyjęto do porównań grunty z powiatu [...] z odległych wsi, zamiast z terenu miasta Z., gdzie nieruchomość jest położona. Inna jest też cena gruntów o pow. 0,1 do 0,2 ha, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne niż cena działki o pow. 0,5 ha pod działalność usługową. Skarżący zanegował też stanowisko organu, że to jego pełnomocnik wskazał biegłej działkę porównawczą. Zarzucił nadto, że stan nieruchomości nie uległ zmianie od wydania decyzji podziałowej, gdyż nieruchomość nadal położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne i w obrębie miasta Z., w niewielkiej odległości od centrum i jest wyposażona w te same urządzenia techniczne. Wreszcie jego zdaniem rozbieżność pomiędzy wartością nieruchomości w obu operatach, nie jest wynikiem zmiany wartości rynkowej, lecz prawidłowym doborem nieruchomości w 2012 r., od czego obecnie biegła odstąpiła. Do skargi dołączono wykaz orzecznictwa sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podkreślając że w operacie z 2012 r. do porównań przyjęto działki o pow. od 565 do 1888 m2, a zatem znacznie odbiegające od działki wycenionej (8466 m2). W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że organy administracji obydwu instancji nie dokonały należytej kontroli operatu szacunkowego, zaś obowiązek taki wynika z dołączonego do skargi wykazu orzecznictwa sądowego. Podał, że wyceny należało dokonać na podstawie transakcji działek przyległych z terenu miasta Z.. Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi, bowiem jego zdaniem operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo na co wskazał organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak podstaw do przyjęcia, aby operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone na wniosek skarżącego pod drogi publiczne z mocy przywołanej wyżej decyzji podziałowej, naruszał przepisy art. 98 ust. 3 oraz art. 151 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozp., przywołanego w motywach zaskarżonej decyzji. Z mocy art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości i przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Definicję nieruchomości podobnej oraz stanu nieruchomości, zawiera przepis art. 4 pkt 16 i 17 ustawy. W szczególności, przez stan nieruchomości, należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Na użytek niniejszej sprawy istotny jest stan wycenionych działek na dzień wydania decyzji podziałowej oraz ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania (art. 134 ust. 2 ustawy w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 i ust. 1 rozp., w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., wynikającym z rozp. nowelizującego z dnia 14 lipca 2011 r., opubl. z Dz. U. Nr 165, poz. 985). Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie organy administracji dokonując oceny operatu z [...] r. w zakresie formalnym i jego merytorycznej zawartości, nie dopatrzyły się wad, dyskwalifikujących jego wartość dowodową jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Jednakże ocena wiarygodności operatu nie może obejmować kwestii, wymagających wiadomości specjalistycznych. Zatem organ administracji nie może samodzielnie dokonać wyceny wartości szacowanej nieruchomości i wnikać w merytoryczną zawartość operatu w takim zakresie, w jakim wymagana jest wiedza fachowa, potwierdzona nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Oceny takiej władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 ustawy. Tymczasem skarżący o dokonanie takiej oceny nie wystąpił, aczkolwiek z pisma jego pełnomocnika z dnia 16 lipca 2015 r. wynika, że rozważał powiadomienie Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Jednakże zarzut pod adresem rzeczoznawcy D. P. w zakresie niesamodzielnego opracowania operatu poprzez dobór do porównań nieruchomości wskazanych przez inną osobę, jest całkowicie nieuzasadniony, na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Do pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 4 maja 2015 r. dołączono kopię fragmentu operatu (str. 13-17), z odręcznie naniesionymi uwagami. W istocie nie wiadomo, kto naniósł odręczne adnotacje, lecz nie może budzić żadnej wątpliwości, że chodzi o załącznik do pisma pełnomocnika skarżącego, gdyż taki ręczny zapis wraz z nieczytelnym podpisem figuruje na końcu pisma sporządzonego maszynowo, opatrzonego podpisem i pieczęcią pełnomocnika. W toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy na żądanie organów obydwu instancji odniosła się do uwag i zarzutów skarżącego, które co do istoty sprowadzają się do kwestionowania doboru nieruchomości do porównań i wyceny. Wyjaśnienia rzeczoznawcy były też przedmiotem rozważań i oceny organów administracji, co wynika z obszernych i wnikliwych motywów obu decyzji. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do negowania stanowiska organów administracji, które oparły się na operacie z [...] r. Jak wskazano w skardze, podstawą wyceny powinno być sąsiedztwo i powierzchnia, przy czym sąsiedztwo należy rozumieć nie terytorialnie, lecz urbanistycznie. Tymczasem na takich cechach oparła się rzeczoznawca majątkowy, obejmując analiza rynek powiatu [...] (gmin sąsiednich – przyległych). Istotny jest bowiem stan wycenianych działek w dacie wydania decyzji podziałowej jako położonych wówczas w bezpośrednim otoczeniu terenów leśnych, w strefie pośredniej miasta. W dacie wyceny, czyli aktualnie jest to strefa rozwiniętej i rozwijającej się strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide: opis nieruchomości na str. 6 operatu). Biegła dla uzasadnienia stanowiska o poszerzeniu rynku powołała się też na dużą powierzchnię wymienionych działek. Stąd też do porównań wybrała 12 transakcji nieruchomości o pow. powyżej 5000 m2 z obszaru P., M., N. i Z., zaś do bezpośredniej wyceny nieruchomości P. i Z., obręby P. i Z.. Istotne jest, że nieruchomość C (obręb Z.), w dniu [...] r. została zbyta za cenę 25,90 zł, zaś wg planu, stanowi tereny mieszkaniowo-usługowe. Biegła wyjaśniła na wezwanie organu odwoławczego, że nieruchomości o takim przeznaczeniu w obrocie rynkowym nie wykazują różnic w cenach jednostkowych w porównaniu z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zatem brak podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego z punktu widzenia doboru nieruchomości do wyceny z uwagi na sąsiedztwo i powierzchnię. Istotny jest bowiem stan wycenionych działek w dacie wydania decyzji podziałowej i ich położenie w strefie pośredniej miasta Z. – na obrzeżach zabudowy. Bardziej urbanistycznie zbliżone są tereny przyległych gmin, niż położone w centrum miasta. Oczywiście, inna jest cena 1 m2 działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne o pow. 1000 – 2000 m2, tyle że przedmiotowe działki mają pow. powyżej 8000 m2, w tym jedna z nich zaledwie 267 m2 i sama w sobie nie miała waloru budowlanego. Położenie gmin sąsiednich względem wycenianych działek oraz ich odległości od centrum miasta Z. w obiektywny sposób przedstawia fragment mapy (wydruk z geoportalu krajowego, dołączony do pisma rzeczoznawcy z dnia 30 czerwca 2015 r.). Wreszcie, rozważenia wymaga kwestia, czy rzeczoznawca majątkowy podlegała wyłączeniu w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że uprzednio sporządziła już operat na użytek wyceny przedmiotowych działek, w którym określiła znacznie wyższą ich wartość, przyjmując do porównań transakcje z lat 2010-2012, dotyczące obrotu nieruchomościami o pow. 562 m2 do 10534 m2, położonymi także w centrum miasta Z.. Jednak operat z [...] r. nie stanowił podstawy do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nigdy nie był też objęty oceną organu administracji i zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy po upływie 12 miesięcy nie może być już wykorzystany dla określenia wartości nieruchomości. Taki stan rzeczy oznacza, że poprzedni operat utracił walor opinii biegłego jako środka dowodowego. Skoro zaś uprzednio nie był wykorzystany w postępowaniu celem określenia wartości nieruchomości, brak przesłanek do wyłączenia rzeczoznawcy z mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 84 § 2 kpa oraz art. 176 ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14). W niniejszej sprawie nie toczyło się też postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy. Nie występują zatem inne przesłanki wyłączenia biegłego. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, organy administracji dokonały należytej kontroli operatu szacunkowego i na jego podstawie prawidłowo określono wartość przedmiotowej nieruchomości. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec