II OSK 2728/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 322/16 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. oddalił skargę I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako "SKO") z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2015 r., umarzającą postępowanie z wniosków szeregu osób o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] – obręb geodezyjny D. i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji z wniosków szeregu innych osób, w tym I. T. Na decyzję SKO z [...] lutego 2016 r. skargę do sądu administracyjnego złożyła I. T., zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011 r. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez nieuznanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011 roku za rażąco naruszającą powołane wyżej przepisy prawa w sytuacji rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadach określonych w art. 156 – 159 k.p.a., regulujących instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres postępowania w tej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W ocenie Sądu zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji był brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U z 2016 r. poz. 2147; dalej u.g.n.) wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu, w tym w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2011 r. Zdaniem Sądu, skoro omawiany przepis – uznawany także w piśmiennictwie za niejednoznaczny – w okresie wydania decyzji przez Wójta Gminy D. powodował rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji – uznaną później za wadliwą – organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu nie można, w opinii Sądu, przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, na skutek przyjęcia przez Sąd, że wydanie przez Wójta Gminy D., z naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. - nie stanowi rażącego naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy uznanie w dniu [...] lipca 2011 r., że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego i – w konsekwencji – wydanie w odniesieniu do takiej inwestycji decyzji o lokalizacji celu publicznego, stanowi rażące naruszenie art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Oceniając tę kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że nie można zarzucić decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011 r. o lokalizacji celu publicznego rażącego naruszenia prawa, bowiem w 2011 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych i organów administracyjnych nie było jednolitości co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO stwierdziło, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub gdy jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo. Sąd I instancji stanowisko to uznał za prawidłowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro stanowisko, że elektrownia wiatrowa jest celem publicznym nie jest trafne i stanowi wyraz błędnego procesu wykładni, to nie może być uznane za przejaw istniejących rozbieżności w rozumieniu przepisu, ponieważ jest wynikiem nieprawidłowo zastosowanych reguł wykładni przepisów prawa. Nie negując, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że elektrownia wiatrowa jest celem publicznym, nie można jednak nie dostrzec, że w przeszłości kwestia ta nie była tak jednoznacznie rozstrzygana. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że nie można zarzucić decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2011 r. o lokalizacji celu publicznego rażącego naruszenia prawa, skoro w 2011 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych i organów administracyjnych nie było jednolitości co do wykładni art. 6 pkt 2 u.g.n., a Sąd I instancji słusznie stanowisko to uznał za prawidłowe. Tak więc nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. W świetle prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej zarówno przez Sąd I instancji, jak i uprzednio przez SKO, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.