IV SA/Wa 905/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...]; 2. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...]; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołań I. B., M. P. i S. P., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] ( cz. dawnej działki nr [...]) [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...]. z dnia [...] września 2010 r. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokładnego ustalenia żądania stron postępowania. Wnioskodawcy w pismach z dnia [...] sierpnia, [...] sierpnia i [...] września 2015 r. wyjaśnili, że ich podanie z dnia [...] października 2014 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] w części dotyczącej działek ew. nr [...] ( część dawnej działki nr [...]), [...], [...] i [...], położonych na terenie dzielnicy [...] W. w obrębie [...]. Odrębne odwołania od decyzji wnieśli I. B., M. P. oraz S. P. Główny Geodeta Kraju rozpatrując sprawę, wskazał, iż we wniosku z dnia [...] października 2014 r. wymienieni domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. podnieśli, że grunty znajdujące się w granicach działek ew. o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz na częściach działek ew. o nr [...] i [...], położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...] nie powinny być wpisane do ewidencji jako grunty leśne oraz, że w momencie tworzenia MPZP istniały grunty orne klasy V i VI. Nie zgadzają się z zaliczeniem gruntów, których są właścicielami do użytku gruntowego oznaczonego jako Ls. Organ wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. została wydana na podstawie art. 20 ust.3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) i orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] m. W. w obrębie [...] na działkach ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz na częściach działek ew. o nr: [...], [...]. Organ stwierdził, iż z sentencji decyzji Prezydenta wynika, że orzekała ona o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla gruntów położonych obecnie w obrębie [...] gleboznawcza klasyfikacja gruntów została ustalona w 1976 r. i zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...] wydaną przez Urząd Dzielnicy [...] dla rejonu urbanistycznego [...]. Podczas prac związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, wykonana prac w listopadzie 2009 r. dokonał terenowej weryfikacji użytków gruntowych i stwierdził, że dla wielu działek ewidencyjnych położonych na terenie dzielnicy [...], objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów uległ zmianie sposób użytkowania gruntów. Zdaniem organu fakt, że w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów ustalono także rodzaje użytków gruntowych nie powoduje automatycznie, że decyzja kończąca to postępowanie orzekała również o zaliczeniu gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz postępowanie w sprawie ustalenia rodzajów użytków gruntowych są różnymi postępowaniami. Pierwsze ma na celu ustalenie na podstawie cech genetycznych gleb, klas bonitacyjnych gleb ze względu na ich jakość produkcyjną. Postępowanie to w dniu wydania decyzji Prezydenta W. regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, a obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych na podstawie ich cech i innych przesłanek określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem zdaniem organu, zarzuty wnioskodawców o nieuprawnionym zaliczeniu ich nieruchomości do użytku gruntowego Ls nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...], ponieważ ustalenie rodzajów użytków gruntowych nie było przedmiotem orzekania tą decyzją. Organ stwierdził, iż zarzut wadliwości postępowania klasyfikacyjnego w postaci nieprawidłowego sporządzenia przez klasyfikatora protokołu wstępnego i wyboru przedstawicieli do czynności związanych z aktualizacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Prezydenta W. nr [...]. Wybór tylko jednego przedstawiciela użytkowników gruntu wynikał z faktu, że na zebranie wstępne nie przybyło więcej osób zainteresowanych, co potwierdza sporządzona na zebraniu lista obecności z dnia [...] grudnia 2009 r. Wskazane przez skarżących uchybienia proceduralne nie wpłynęły w żaden sposób na treść decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. W odniesieniu do zarzutu niedoręczenia stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji Prezydenta organ wskazał, że okoliczności te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W konstatacji organ odwoławczy wskazał, iż po przeanalizowaniu sprawy nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, ani żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Z tego powodu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji WINGiK nr [...] z dnia [...] października 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Prezydent W. naruszył w toku prowadzonego z urzędu postępowania przepisy prawne, tj. § 4 ust. 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. nr 19, poz. 97 ze zm.). Spowodowało to naruszenie art. 6 , art. 7 i art. 77 k.p.a., co do obowiązku rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Główny Geodeta Kraju błędnie uznał w zaskarżonej decyzji, że wyżej podniesione zarzuty wadliwości postępowania klasyfikacyjnego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem skarżącego zarzuty te stanowiły podstawę uchylenia w całości decyzji [...]WINGiK nr [...] z dnia [...] października 2015 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie S. P. oświadczył, że w wyniku decyzji Prezydenta grunty na jego działce nr [...] zostały zmienione na użytek leśny, a na działce nr [...] na użytek leśny klasy 5 i 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że organy obu instancji w toku postępowania nadzorczego nie dokonały wszechstronnej oceny decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie działek ewidencyjnych o nr [...] i nr [...], z obrębu [...], położonych w dzielnicy [...] w W., stanowiących własność skarżącego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika, że wskazana wyżej decyzja nr [...] Prezydenta W. wydana z urzędu na podstawie art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i Kartograficznego i § 1 ust1 i 3 , 8 ust. 1 , 2 i 3, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w dzielnicy [...], w obrębie [...], obejmowała wymienione wyżej działki skarżącego, który utrzymuje, że w wyniku tej decyzji nie tylko dokonano zmiany klasy gruntów na jego działkach, lecz przede wszystkim zmieniono rodzaje użytków gruntowych z dotychczasowych rolnych na las. Otóż wskazać należy, że problematyka dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego, a problematyka dotycząca gleboznawczej klasyfikacji gruntów to dwa różne postępowania, do których mają zastosowanie odrębne regulacje prawne. Ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczania ich konturów następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, którego podstawę obowiązywania stanowi art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Tym samym z punktu widzenia instytucji użytku gruntowego, procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. To w pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb ( vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 655/13, wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1927/14). Z powyższego wynika, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest dopuszczalna zmiana rodzaju użytku gruntowego. Inaczej ujmując, postępowanie, którego przedmiotem ma być zmiana dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu danego użytku może dotyczyć wyłącznie zmiany klasy bonitacyjnej gruntu tego użytku. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sposób nienależyty w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.pa. dokonały oceny legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta W. nr [...] r. z dnia [...] września 2010 r. w kontekście obowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Z lektury uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji wynika, że ocena decyzji nr [...] została dokonana wyłącznie w aspekcie przepisów rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. regulujących zasady i tryb postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów, natomiast w ogóle nie dokonano jej oceny pod względem merytorycznym, a więc czy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji w ramach postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ mógł zmień również rodzaj użytku gruntowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części dotyczących działek skarżącego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. , w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.