II OSK 2701/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 w sprawie ze skargi J. O. i N. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 207/16 w sprawie ze skargi J. O. i N. O. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w całości w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Rada Miejska w K. w dniu [...] 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarżący posiadają interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Źródłem bowiem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości. Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w K. niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z ich nieruchomości, tym bardziej, że dopuściła możliwość lokalizacji na tym terenie sieci napowietrznych, podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, prowadzenie dróg wewnętrznych, tras sportowych oraz lokalizację elektrowni wiatrowych. Skarżący byli zatem uprawnieni do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera więc drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (między innymi pod budowę elektrowni wiatrowych), Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr.121, poz. 1266 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta (ust.3). Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta ( ust.4). Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w czasie podjęcia skarżonej uchwały, podkreśla się, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. Zdaniem Sądu I instancji w takim przypadku zwarty obszar projektowany będą stanowiły zarówno działka przeznaczona pod zabudowę, jak i działka przeznaczona pod drogę. Zatem nie chodzi tu wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art.17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, w zw. z art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bez uzyskania zgody właściwego ministra, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi dotyczący braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej. Zgodnie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, ze zm.) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała odnosi się do rolnictwa, zatem wbrew stanowisku organu gminy powinna być w trakcie procedury planistycznej przedłożona do zaopiniowana właściwej izbie rolniczej. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, to zgodzić się należy z autorem skargi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu i to w sposób istotny. Zdaniem Sądu I instancji zmiana planu w zakresie wskazanym w skardze wymagała również sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być poprzedzone przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której powinny być uwzględnione między innymi istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Z treści art. 51 ustawy wynika również, że jednym z podstawowych elementów ocenianych w prognozie oddziaływania na środowisko jest wpływ planowanych sposobów zagospodarowania terenu na występujące powierzchniowe formy ochrony przyrody oraz wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Jeżeli zatem z opracowanej w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko prognozy będzie wynikało, że proponowane postanowienia aktów planowania nie uwzględniają w dostateczny sposób przedstawionych wyżej standardów ochrony środowiska przyrodniczego, to będzie to oznaczało, że przyjęte w ocenianym projekcie rozwiązania są wadliwe, a organ administracji będzie musiał poszukać innych wariantów zagospodarowania przestrzeni, takich, które w odpowiedni sposób będą uwzględniały konieczność ochrony środowiska. Zatem należy przyjąć, że w takim przypadku niezbędne jest również wskazanie w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 listopada 2008r., a więc w czasie obowiązywania art. 46 pkt 1 ustawy z 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, to konieczne było uwzględnienie tego przepisu przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie spełnienie obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 powołanej ustawy jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Takie wskazanie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że ww. przepis art. 28 ust. 1 stanowi regulację szczególną wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wówczas stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lub wyrok sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu wydawane są w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy więc traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały. Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gmina K. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na: naruszeniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającym na jego błędnej wykładni, przez przyjęcie, że "zwartym obszarem" w rozumieniu tej ustawy jest teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie gruntów zajętych pod inwestycje, co powoduje obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie całego tego terenu z produkcji rolnej (w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane), a nie pojedynczych enklaw gruntu - podczas gdy "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów zajętych pod inwestycje, bez względu na ich wzajemne położenie, zgodnie z literalną wykładnią wskazanego przepisu, naruszeniu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu zmiany planu miejscowego), polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu, przez błędne przyjęcie, że Burmistrz K. był zobowiązany do uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów oznaczonych na rysunkach symbolem R, podczas gdy rzeczywisty teren inwestycji ("zwarty obszar") był znacznie ograniczony i nie przekraczał 0,5 ha oraz nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania gruntów zlokalizowanych wokół elektrowni wiatrowych, wobec czego nie istniała podstawa do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, naruszeniu art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu zmiany planu miejscowego) w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych (w brzmieniu obowiązujący w dniu zmiany planu miejscowego), polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu, przez błędne przyjęcie, że Burmistrz K. był zobowiązany do uzyskania opinii właściwej izby rolniczej, podczas gdy z treści tego przepis jednoznacznie nie wynika zakres opiniowania przez samorząd rolniczy, co uzasadniałoby uzyskanie przez ten organ właściwej opinii; naruszeniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu, przez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, które powoduje nieważność uchwały w całości, podczas gdy nie zaistniały takie przesłanki; naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne przyjęcie, że skarżący J. i N. O. posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, podczas gdy interesu prawnego nie posiadają; 2. naruszeniu przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: naruszeniu art. 133 ust. 1 p.p.s.a., przez rozpoznanie skargi i wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy obowiązkiem Sądu orzekającego było wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, czyli po zapoznaniu się z wszystkimi dokumentami sporządzonymi i zgromadzonymi przez organ w toku procedury planistycznej, czego z nieznanych powodów Sąd I instancji nie uczynił pomijając bezpodstawnie integralną część skarżonej uchwały w swojej analizie i wyrokowaniu, naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowym ich stosowaniu Sąd winien wydać orzeczenie oddalające skargę skarżących, naruszeniu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 8 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu zmiany planu miejscowego) i art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieprzytoczenie i niewyważenie wskazanych w odpowiedzi na skargę argumentów przemawiających za odmienną wykładnią powołanych przepisów prawa, pomimo że dostrzeżono, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej materii jednolite. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. J. O. i N. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazali, że zaskarżona uchwała jako podjęta z istotnym naruszeniem prawa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, najdalej bo związany z dopuszczalnością postępowania sądowoadministracyjnego, które obwarowane jest przesłanką złożenia skargi przed podmiot legitymowany do wdrożenia sporu o zgodności z prawem zaskarżonego działania. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawy do wyprowadzenia legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają umocowanie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 64 ust. 1 gwarantuje prawo do ochrony własności na drodze prawa. Ochronę interesu prawnego ustanawia expressis verbis art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 6 ust. 1 tej ustawy “Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Artykuł 6 ust. 2 stanowi: “Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Ingerencja prawna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w realizacji prawa własności daje podstawy do wyprowadzenia podstaw do ochrony prawnej właścicieli nieruchomości w toku procedury uchwalenia planu, a następnie do podjęcia obrony przez zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut zatem naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię tej regulacji prawnej wyznaczającej legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd przeprowadził błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zastosowanie wykładni naruszającej reguły wykładni językowej. W orzecznictwie sądowym poza sporem jest, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa ograniczająca się wyłącznie do wykładni językowej. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa w oderwaniu od celu regulacji prawnej oraz od systemu regulacji prawnej. Wykładnia językowa jest punktem podstawowym procesu wykładni przepisu prawa, który następnie jest uzupełniany wykładnią celowościową i wykładnią systemową. W wyroku z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 179/15 Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjął "wykładnia językowa nie może polegać na przyjęciu niektórych znaczeń wyrazu, a pominięciu innych. Z wielu możliwych znaczeń wyrazu "zwarty" nie można eksponować jedynie znaczenia "nierozczłonkowany" i przeciwstawiać mu określenie "rozczłonkowany". Określenie "zwarty" ma przecież także takie znaczenie: harmonijnie zespolony, jednolity pod względem ukształtowania kompozycji, spójny. Oznacza to, że dokonując wykładni językowej ustawowego określenia "zwarty obszar" konieczne jest stosowanie także innych rodzajów wykładni, w tym zwłaszcza wykładni celowościowej.". Przy wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zatem uwzględnić wykładnię systemową i celowościową w oparciu o regulację przyjętą w tej ustawie, a zwłaszcza o przyjętą w art. 6 tej ustawy zasadę, że na cele nierolnicze można przeznaczać grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, jeżeli brak jest gruntów oznaczonych jako nieużytki, natomiast w art. 7 tej ustawy przyjęto zasadę, że zmiana na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody właściwego ministra, a wyjątkowo zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntów projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0.5 ha. Te zasady, które określają cele ustawy, muszą być uwzględnione przy wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, leśnych oraz ocenie legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do tego, czy konieczna była zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia określanych gruntów rolnych na cele nierolne. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla wyznaczenia zwartego obszaru należy uwzględnić nie tylko lokalizację obiektów elektrowni wiatrowych ale również drogi dojazdowe, place manewrowe. Należy też wskazać, że w planie dopuszczając lokalizację elektrowni wiatrowych w poszczególnych jednostkach nie zapisano ograniczeń co do ilości, stanowiąc o lokalizacji elektrowni wiatrowych, a jedynie uregulowano odległość od zabudowy. W planie przewidziano również lokalizację dróg wewnętrznych, tras sportowo-rekreacyjnych wraz z obiektami służącymi ich obsłudze. Powołanych w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12 nie dotyczył tożsamego stanu faktycznego treści regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Sąd wskazał na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...) z zaskarżonego planu miejscowego wynika, że pod poszczególne elektrownie wiatrowe przeznaczono 18 odrębnie położonych obszarów, zastrzegając, że na każdym z tych terenów można postawić tylko jedną elektrownię wiatrową (jeden wiatrak), że na każdym z tych terenów obszar wymagający wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie może wynosić więcej niż 0,5 ha oraz że tereny niezainwestowane pod potrzeby elektrowni wiatrowych należy pozostawić w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu (§17 ust. 1, 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały). Z powyższego wynika, że zaskarżoną uchwałą nie przeznaczono na cele nierolnicze grunty rolne, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha". W skardze kasacyjnej kwestionując zastosowanie błędnej wykładni nie wskazano zapisów planu, które ustanawiały zakaz objęcie przeznaczeniem 0,5 ha gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zarzut zatem naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w związku z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Pominięcie w procedurze planistycznej zasadniczego dla ustalenia przeznaczenia gruntów rolnych etapu uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kr. z [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że do zastosowania sankcji nieważności uchwał organ samorządu terytorialnego nie stosuje art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką zastosowania sankcji nieważności nie jest wyłącznie rażące naruszenie przepisów prawa, ale też naruszenie przepisów przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Powołanie zatem w skardze kasacyjnej na brak jednolitej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi o braku przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypełniając przesłankę stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych. Obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. To, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa nie wynika opiniowanie aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji publicznej obowiązany jest przekazać wraz ze skargą kompletne, uporządkowane akta sprawy. Nie przekazanie całości akt sprawy nie może uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej, skoro zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Częściowo błędne uzasadnienie w zakresie naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie daje podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. Również co do wadliwości ustaleń w zakresie braku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko nie daje usprawiedliwionych podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku, skoro wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowdzono podstawy prawne nieważności zaskarżonej uchwały, a zarzuty postawione w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie są usprawiedliwione, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.