II SA/Łd 407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1 i ust. 2, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki o nr ewid. 96/3 o pow. 885m² w S.. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 listopada 2015 r. Prezydent Miasta S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podziału między innymi działki nr 96/3, stanowiącej własność A Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Jako cel podziału organ wskazał realizację celu publicznego, tj. wydzielenie działki pod drogę dojazdową, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "B" w S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] (opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...], nr [...], poz. [...]). Następnie, postanowieniem z dnia [...], Prezydent Miasta S. stwierdził zgodność projektowanego podziału działki nr 96/3 z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "B" w S.. Postanowienie nie zostało zaskarżone przez właściciela gruntu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr ewid. 96/3 na dwie działki: nr 96/4 o powierzchni 159 m² i nr 96/5 o powierzchni 726 m², zgodnie z załączoną mapą projektu podziału. Z treści decyzji wynika, iż podziału nieruchomości dokonano z urzędu, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej nieruchomości, w celu wydzielenia działki nr 96/4 pod tereny komunikacji. Wyodrębnione działki, zgodnie z ustaleniami planu, znajdują się na obszarze oznaczonym zapisem i symbolem: działka nr 96/5 - tereny usług o charakterze ogólnomiejskim publiczne lub komercyjne o reprezentacyjnym charakterze (przeznaczenie podstawowe), zieleń oraz parkingi (przeznaczenie dopuszczalne) o symbolu 1U, a działka nr 96/4 - ulica dojazdowa o symbolu 12KD. Granica podziału pomiędzy nowo wydzielonymi działkami przebiega zgodnie z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, określoną w planie miejscowym. Spółka A zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego stanowiska pełnomocnik Spółki podniósł, iż organ I instancji w sposób zdawkowy wskazał, iż podział działki o nr ewid. 96/3 jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie autora odwołania podział przedmiotowej działki był najprostszym rozwiązaniem, które w żaden sposób nie uwzględniało interesu właściciela, a zaskarżona decyzja nie wskazuje, jaki to cel publiczny lub ważny interes strony ma zostać wskutek tego podziału zaspokojony. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po analizie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest pozbawione podstaw, a zaskarżona decyzja prawidłowa i zgodna z prawem. Powtórzono w istocie za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie, część działki nr 96/3 stanowiąca własność Spółki przewidziana została w obowiązującym dla terenu tej działki miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]., pod drogę publiczną - ulicę dojazdową. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...], Prezydent Miasta S., powołując się na wyżej wymienioną uchwałę, stwierdził zgodność projektowanego podziału przedmiotowej działki z przyjętym powyższą uchwałą Rady Miejskiej w S. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "B" w S.. Następnie działka ta podzielona została z urzędu zaskarżoną decyzją na działkę nr 96/4 z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej - ulicy dojazdowej i na działkę nr 96/5 pozostającą w dotychczasowym sposobie użytkowania. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej pod budowę ulicy dojazdowej, oznaczonej w planie symbolem 12KD (cel podziału został jednoznacznie wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż celem publicznym, stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu miejscowego, określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Kolegium zaznaczyło, iż podzielić należy pogląd sądów administracyjnych, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego, jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż wobec wyżej wymienionych postanowień planu, zatwierdzony podział działki nr 96/3 jest zgodny z zasadą dokonywania podziałów określoną w art. 93 ust. 1 ustawy, gdyż uwzględnia wynikające z planu przeznaczenie terenu i jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia słusznego interesu właściciela nieruchomości wyjaśnił, iż kwestionowany podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia tego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zagospodarowanie terenu przez osoby, do którego mają tytuł prawny, odbywać się może zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, iż zgodnie z powszechnie aprobowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, własność nie jest nieograniczonym prawem, dającym właścicielowi absolutną swobodę postępowania z rzeczą. Stosownie do treści art. 140 Kodeksu cywilnego, wyznacznikami granic własności są między innymi ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Ustawą przewidującą ograniczenia prawa własności jest m.in. ustawa o gospodarce nieruchomościami, a przykładem przepisu tej ustawy, ingerującego w uprawnienia właścicielskie właściciela gruntu, jest powołany wcześniej art. 97 ust. 3 pkt 1. Ustawodawca przewidział rozwiązanie dla kolizji interesu publicznego oraz słusznego interesu właściciela nieruchomości stanowiąc w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki A zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prowadzenia postępowania przez organy w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz działanie sprzeczne z zasadą przekonania do słuszności podjętych decyzji. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu skarga Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ, tak I jak i II instancji, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywiedzione w ten sposób stanowisko, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym, poparł obszerną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, stosownie do wymogów stawianych przepisami postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w przepisie art. 93 ustawy, widniej nie budzący wątpliwości interpretacyjnych zapis, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ustawy. Jest to podstawowy warunek, jaki musi zostać spełniony przed podziałem nieruchomości, dla której obowiązuje – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Z powyższych zapisów wynika zatem, iż rozstrzygając sprawę dotyczącą podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. W kontrolowanej sprawie organ ustalił, iż dla obszaru planowanej do podziału nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. I co ważne, w planie tym widnieje zapis, iż część działki nr 96/3, stanowiąca własność Spółki, przewidziana została pod drogę publiczną - ulicę dojazdową. Bezsporne jest zatem, iż przywołany plan miejscowy przeznacza część działki strony skarżącej pod drogę publiczną. Ocena ta znalazła potwierdzenie w postanowieniu Prezydenta Miasta S. z dnia [...], który stwierdził zgodność projektowanego podziału działki nr 96/3 z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Węzła Strategicznego "B" w S.. Wobec takiej oceny, kolejnym krokiem organu było wszczęcie z urzędu postepowania, stosownie do zapisu art. 97 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie ustalił organ, iż podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Celem publicznym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, jest bowiem m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak prawidłowo ustalił organ działka strony skarżącej poddana została podziałowi właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej pod budowę ulicy dojazdowej, oznaczonej w planie symbolem 12KD. Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości, iż mamy do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg. Istotne jest przy tym, iż jednoznaczne sformułowanie przywołanych przepisów, w szczególności art. 93 ust. 1 ustawy, nie pozwala organom na dowolność i uznaniowość. Co za tym, nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, iż organy nie uwzględniły słusznego interesu strony. Skoro ustawodawca w żadnej z norm prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie dopuścił działania w ramach uznania administracyjnego to organ nie był uprawniony do rozważania, która z wartości chronionych prawem jest ważniejsza i wymaga ochrony. Tym bardziej, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości już sama w sobie stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości podmiotu prywatnego jakim jest strona skarżąca, zatem wszystkie przepisy regulujące taki podział muszą być interpretowane w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została po wyczerpującym i prawidłowym ustaleniu, iż podział nieruchomości strony skarżącej jest niezbędny do realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie drogi dojazdowej, co jasno wynika z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał także, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja wydana została po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w toku prowadzonego postępowania, tak w I jak i II instancji, nie naruszono zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Bezsprzecznie organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko, natomiast fakt, iż strona skarżąca nie podziela tegoż stanowiska nie oznacza, iż organ naruszył zasadę przekonania do słuszności podjętej decyzji. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.A.