II OSK 2622/16

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i J. .P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 268/16 w sprawie ze skarg I. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 2622/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku kiosku - punktu sprzedaży pieczywa, usytuowanego na działce nr [...] obręb 15 w W., przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że obiekt uzbrojony jest w instalacje i urządzenia elektryczne i wodociągowe. Inwestor J. P. oświadczył, że obiekt został ustawiony w dniu 13 grudnia 2001 r., oraz że jest podłączony do mediów w sposób rozłączny. Przed ustawieniem obiektu nie uzyskał pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., organ nadzoru budowalnego nałożył na J. P. obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności usytuowania obiektu użytkowanego jako punkt sprzedaży pieczywa z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten nie został wykonany. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., organ I instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. P. i I. P. (właścicielka działki nr [...]). Podnieśli, że objęty nakazem rozbiórki kiosk nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., bowiem jest pojazdem mechanicznym (przyczepą kempingową) w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w toku postępowania odwoławczego pozyskany został dodatkowy materiał dowodowy w postaci zdjęć i kopii dowodu rejestracyjnego przyczepy. Została ona posadowiona na prętach stalowych i przystosowana do celów handlowych. Obiekt ten, pomimo rejestracji jako pojazd, nie jest użytkowany jako przyczepa, a jego głównym przeznaczeniem jest funkcja handlowa (sprzedaż pieczywa). Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu o którym mowa w art. 30 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, że wyliczenie obiektów tymczasowych ma charakter przykładowy, co pozwala na zaliczenie do nich również przyczepy o funkcji handlowej. Tymczasowy obiekt budowlany, który nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni, wymaga pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie bez pozwolenia skutkuje zastosowaniem procedury określonej w art. 48 P.b. Organ odwoławczy uznał, że ustawiona w 2001 r. przez J. P. przyczepa, przystosowana do celów handlowych poprzez wykonanie daszku, montaż półek na towar, podłączenie do mediów, spełnia wymogi tymczasowego obiektu budowlanego, którego posadowienie na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę wyczerpuje przesłanki wymienione w art. 48 ust. 1 P.b. Ponieważ inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli, prawidłowo nałożono na niego nakaz rozbiórki. Na decyzję ostateczną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. P. i I. P.. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył treść art. 48 ust. 1- 4 P.b. i stwierdził, że kwestionowane decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez samowolnego inwestora dokumentów wymaganych do legalizacji. W toku postępowania administracyjnego inwestor zobowiązany został, postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r., do przedłożenia m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta W. o zgodności budowy z planem miejscowym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie przedłożył w oznaczonym terminie wymaganych dokumentów, nie pozostawiając organom nadzoru budowalnego innej możliwości, niż orzeczenie rozbiórki. Sąd I instancji podkreślił, że kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie, czy przyczepa, której dotyczy nakaz rozbiórki, może być uznana za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Według definicji zawartej w tym przepisuje tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Redakcja tego przepisu wskazuje, że przytoczone wyliczenie ma charakter przykładowy. Dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wyraźnie wymienione w art. 3 pkt 5, konieczne jest określenie celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz ustalenie okresu funkcjonowania na tej nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że znajdująca się na działce nr [...] przyczepa samochodowa o numerze rejestracyjnym [...] jest wykorzystywana jako punkt sprzedaży pieczywa. Ta właśnie funkcja rozstrzyga o charakterze spornego obiektu. Ewentualna możliwość przemieszczenia się przyczepy, jako wysoce hipotetyczna, nie mogła być przedmiotem rozważań organów, które wydają rozstrzygnięcia na podstawie realnie dokonanych ustaleń faktycznych. Z tych zaś wynika, że przyczepa została umieszczona na działce nr [...] w 2001 r. i użytkowana jest jako punkt sprzedaży pieczywa. Obiekt wyposażony jest w instalacje elektryczną, wodociągową i urządzenia elektryczne. Zaopatrzony został w daszek, a wewnątrz zamontowano półki na towar. Przyczepa stała na działce w dniu oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu 26 lutego 2014 r., zaś materiał fotograficzny zebrany przez organ odwoławczy w marcu 2016 r. tylko te okoliczności potwierdził. Zatem rozważania o możliwościach przetransportowania przyczepy w inne miejsce nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podkreślił, że okoliczności sprawy oraz dokonane przez organy ustalenia pozwalają przyjąć, że przyczepa nieprzerwanie stoi w jednym miejscu na działce nr [...] od 2001 r., a właściciel tej przyczepy J. P. nie przedstawił żadnych dowodów na to, że przemieszczenie przyczepy kiedykolwiek nastąpiło. Skarżący nie użytkował przyczepy jako mobilnego punktu usługowego, lecz jako stacjonarny kiosk z pieczywem, którego ustawienie można uznać za docelowe. Innymi słowy prowadzona działalność nie nosiła cech tymczasowości w stosunku do miejsca jej prowadzenia, lecz stałości, zaś strona skarżąca nie użytkowała przyczepy jako pojazdu, który okresowo zmieniał miejsce zaparkowania. Również fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu bez silnika i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznaniu go za obiekt budowlany. Ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza potraktowania zarejestrowanych przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Także przepisy dotyczące ruchu drogowego nie zawierają normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep jako obiektów budowlanych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. skargę kasacyjną wnieśli J. P. i I. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-4 P.b., polegające na uznaniu, że przyczepa stanowiąca pojazd w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., a jej zaparkowanie (ustawienie) na gruncie, nawet w celu świadczenia usług gastronomii, stanowi budowę w rozumieniu przepisów prawa budowanego, 2/ art.48 ust. 1 i 4 P.b., polegający na jego zastosowaniu do pojazdu, niebędącego obiektem budowlanym Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 P.b., poprzez błędne uznanie, że przyczepa samochodowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podczas gdy jest pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tak sformułowany zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 3 pkt 5 P.b. pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyczepą jest pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczepa przeznaczona i od wielu lat (od 2001 r.) wykorzystywana na cele działalności handlowej, jako stacjonarny punkt sprzedaży pieczywa, spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany. Sporna przyczepa jest faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności handlowej, do czego została przystosowana poprzez wykonanie daszku, zamontowanie półek na pieczywo i podłączenie do mediów. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że przyczepa jest wykorzystywana na cele działalności handlowej. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że przyczepa ma zamontowane koła, tablicę rejestracyjną oraz wykupione OC, przez co istnieje możliwość jej przemieszczenia poprzez przyłączenie do pojazdu samochodowego. Cechy te pozostają bowiem bez związku z funkcją, jaką pełni obiekt – stacjonarny punkt sprzedaży pieczywa. Innymi słowy cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas funkcjonowania tego obiektu, determinuje jego kwalifikację jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zatem przyczepa samochodowa o funkcji handlowej, z jaką mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym, stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b.. Stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie administracyjnym, a Sąd I instancji wskazywał na orzeczenia zbieżne z tym poglądem. Dodać jeszcze należy, że fakt rejestracji przyczepy i jej ubezpieczenie w żaden sposób nie wpływa na realizację jej podstawowej funkcji, jaką jest działalność handlowa. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 P.b. zauważyć należy, że zarzut ten uzasadniony został jedynie poprzez stwierdzenie, że przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, bowiem sporna przyczepa stanowi pojazd a nie obiekt budowlany. Skoro jednak w powyższych rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, że teza ta nie ma uzasadnienia, to również i zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 P.b. jest bezzasadny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.