II SA/Sz 432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M. N. od postanowienia działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. Nr [...] z dnia [...] r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wnioskiem złożonym w dniu [...] r. M. N. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. O., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za umieszczenie wolnostojących słupów ogłoszeniowych i tablicy z reklamami oraz ich eksponowaniu bez zgody zarządcy drogi na ulicach: G., al. [...] .,.,. w K.. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ na dzień wydania decyzji istniał dowód, który uwalnia go od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Odnalazł bowiem umowę z poprzednim właścicielem słupów, z której wynika, że nie był i nie jest właścicielem słupów, za które został obciążony. Rozpoczynając działalność gospodarczą w zakresie wynajmu powierzchni reklamowej, nabył [...] słupów reklamowych i tylko na nich prowadził działalność. Zawarł umowę sprzedaży z poprzednim właścicielem. Załącznikiem do umowy i rachunku jest spis słupów, które zostały zakupione i nie ma wśród nich słupów, za które został obciążony. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że odnalazł umowę, rachunek i wykaz "w zeszłym tygodniu". Umowa i wykaz oraz rachunek to, zdaniem wnioskodawcy, dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji, a które mają wpływ na jej treść. Strona zarzuciła, że organ dokonał oceny tego, kto jest właścicielem słupów na podstawie własnych ustaleń, nie odwołując się do dokumentacji świadczącej o prawie własności słupów. Wnioskodawca podał, że prowadzi działalność gospodarczą na [...] słupach zakupionych w dniu [...] r. a ich lokalizację stanowi załącznik do rachunku. Do wniosku zostało dołączone m.in. kserokopia umowa kupna-sprzedaży [...] słupów reklamowych, ksero opisu faktury/rachunku z dnia [...] r. na kwotę [...] zł, kserokopia rachunku nr [...] z dnia [...] r. na kwotę [...] zł, wykaz [...] ulic. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Twierdzenie, że strona znalazła te dokumenty w zeszłym tygodniu (licząc zapewne od dnia sporządzenia wniosku, tj. co najwyżej 7 dni przed 30 listopada 2015 r.) jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym w sprawie praktycznie tożsamej, a zakończonej decyzją [...] z dnia [...] r., do odwołania od której pełnomocnik strony załączył uwierzytelnioną na dzień [...] r. kopię tego samego rachunku nr [...] wraz ze spisem lokalizacji. Zdaniem organu I instancji, oznacza to, że już co najmniej w dniu [...] r. strona musiała dysponować rachunkiem oraz spisem lokalizacji. Organ uznał, że dowody powyższe były w dyspozycji strony najpóźniej w dniu [...] r., a tym samym od tego dnia rozpoczął bieg jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Uchybienie tego terminu stanowi samodzielną podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Organ I instancji w postanowieniu dalej motywował, że powołane dowody nie mają istotnego charakteru dla sprawy, gdyż w kwestii własności słupów zostały przeprowadzone dowody w postaci oświadczeń Centrum Kultury [...] w K. z dnia [...] r. oraz Filharmonii K. z dnia [...] r., z których wynika, że ekspozycję plakatów na przedmiotowych słupach zawierano z firmą prowadzoną przez M. N.. Nadto J. Ś. w piśmie z dnia [...] r. podał, że nie był już właścicielem przedmiotowych słupów, gdyż w dniu [...] r. sprzedał je firmie M. N. , Agencja[...] , powołując się na dowód sprzedaży - rachunek nr[...] . Okoliczność ta zatem była znana organowi w dniu wydania decyzji [...] r. Nie zgadzając się z treścią ww. postanowienia M. N. złożył zażalenie twierdząc, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania naruszył art. 10 k.p.a., gdyż jedyną czynnością jakiej dokonał było zawiadomienie z dnia 29 grudnia 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] r., ze względu na konieczność zapoznania się z dokumentacją przekazaną przez WSA w S.. Odwołujący się podniósł, że organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie poinformował go o zakończeniu postępowania dowodowego oraz nie zwrócił się o wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo strona żaląca się zarzuciła, że postanowienie nie zawiera pouczenia, jaki organ rozpoznaje zażalenie od tego postanowienia. Wnioskodawca podtrzymał stanowisko, że w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, gdyż na dzień wydania decyzji w sprawie kary pieniężnej istniał dowód, który uwalnia go od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Ze znalezionej umowy wynika, że strona nie była właścicielem słupów reklamowych, za które została obciążona. Twierdzenia organu I instancji jakoby umowa została dołączona do odwołania od decyzji z dnia [...] r. znak [...] nie mają poparcia w materiałach sprawy, gdyż w tym odwołaniu wyraźnie wskazał, że nie posiada umowy i obecnie ją poszukuje. Oznacza to, że umowa została dopiero teraz znaleziona i na podstawie tego faktu został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się na wstępie na treść art. 145 § 5 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a. oraz 149 k.p.a. i wyjaśniło, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania przewidują rozróżnienie dwóch faz postępowania wznowieniowego. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać tzw. formalne przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia enumeratywnie wymienionych w przepisach art.145 § 1, art. 145a i 145b, czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 k.p.a. Jest to pierwsza faza postępowania, która- jak już wyżej wskazano- może zakończyć się dwoma rodzajami rozstrzygnięcia. W przypadku łącznego spełnienia ww. przesłanek następuje wznowienie postępowania w sprawie w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Odmowa zaś wznowienia zapada w drodze postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wtedy gdy wznowienie jest niedopuszczalne, czy to z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. Na tym etapie nie przesądza się o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Stwierdzenie powyższych faktów może być wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. kończącej drugą fazę postępowania wznowieniowego, zwaną rozpoznawczą. Badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 oraz § 2 k.p.a. może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, Nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118, w którym Sąd stwierdził, że: "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.)". Kolegium uznało za niezasadne zarzuty, że organ przed wydaniem przedmiotowego postanowienia nie dał możliwości wypowiedzenia się stronie w sprawie zgromadzonych materiałów i dowodów. Organ wyjaśnił, że postępując zgodnie z przedstawionymi wyżej etapami postępowania w sprawie wznowienia postępowania dokonał wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia, tj. czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Odnośnie do tej przyczyny wznowienia postępowania Kolegium podkreśliło, że dotyczy to wyłącznie takiego stanu faktycznego, który nie został ujawniony w postępowaniu głównym ze względów niezależnych od strony (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. ll). Przez nową okoliczność istotną dla sprawy rozumie się taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z 25.06.1985r. I SA 98/85). Zdaniem organu II instancji, powoływanie się na fakt zawarcia umowy sprzedaży słupów reklamowych w dniu [...] r., której fizyczny dokument został odnaleziony niedawno nie może być uznany za okoliczność nową i nieznaną organowi w toku postępowania prowadzonego w sprawie kary pieniężnej (decyzja z dnia [...] r.). Świadczą o tym wyjaśnienia przede wszystkim J.Ś., poprzedniego właściciela słupów reklamowych, który w piśmie z dnia [...] r. powoływał się już na cyt. wyżej umowę, przedstawiając na tę okoliczność rachunek nr [...] z dnia [....] r. za sprzedaż słupów firmie M. N. Wówczas M. N. nie kwestionował tych faktów i nie zgłaszał żadnych wniosków czy uwag do sprawy, pomimo zagwarantowania mu takiego uprawnienia. Kolegium podziela stanowisko w tej kwestii przedstawione przez organ I instancji, a także to, że umowa z dnia [...] r. była znana stronie przed wydaniem decyzji w 2014 r. skoro zawarł ją z firmą pana S. i dokonał zakupu przedmiotowych słupów. Zatem druga przesłanka, o której mowa w art. 148 § 1 k.p.a. dotycząca dochowania miesięcznego terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania również nie została spełniona. Ustosunkowując się do zarzutu braku podania w zawartym pouczeniu nazwy organu, do którego można wnieść zażalenie na postanowienie, Kolegium wyjaśniło, że o uprawnieniu do złożenia odwołania bądź zażalenia organ administracji jest obowiązany poinformować w pouczeniu, będącym integralną częścią decyzji lub postanowienia. Pouczenie zawiera termin na wniesienie środka zaskarżenia i wskazuje organ, do którego należy go wnieść. Brak pouczenia w decyzji, czy postanowieniu nie oznacza, że stronie nie przysługuje środek odwoławczy, jeżeli przewidziany jest on przepisami prawa. W przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia, strona nie ponosi negatywnych konsekwencji. W niniejszej sprawie wynika, że strona wniosła zażalenie w przepisanym terminie oraz do właściwego organu, co oznacza, że nie poniosła ujemnych konsekwencji ww. braku w pouczeniu. Reasumując Kolegium podkreśliło, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego jednoznacznie nie stwierdzono istnienia podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również nie znaleziono innych podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. M. reprezentowany przez radcę prawnego A. O., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a., na co nie zwrócił uwagi organ II instancji i do czego w ogóle się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji nie rozpoznał wszystkich jego zarzutów, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jedyną czynnością, jaką dokonał organ I instancji, było doręczenie mu pisma z dnia [...] r. W piśmie tym organ poinformował go, że w związku z koniecznością zapoznania się z dokumentacją przekazaną Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. Jest to ewidentne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Nawet, gdyby potraktować za wezwanie pismo organu z dnia [...] r., to sam organ w tym piśmie wskazał termin załatwienia sprawy na dzień [...] r., zatem do tego dnia powinien mieć możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Wydając postanowienie w dniu [...] r., a więc przed wskazanym w piśmie terminem, organ I instancji uniemożliwił mu wypowiedzenie się w sprawie zebranych przez organ materiałów i zajęcie stanowiska. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 10 kpa i podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, tak organu II jak i I instancji. Skarżący wskazał następnie, decyzją w sprawie której wnosi o wznowienie postępowania, organ I instancji nałożył na karę pieniężną w wysokości [...] zł za rzekome zajęcie pasów drogowych ulic [...] w K., polegającego na umieszczeniu wolno stojących słupów ogłoszeniowych i tablicy z reklamami oraz ich eksponowaniu bez zgody zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego, w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na dzień wydania decyzji istniał dowód, który uwalnia go od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Znalazła umowę bowiem z poprzednim właścicielem słupów reklamowych, z której wynika jednoznacznie, że nie był i nie jest właścicielem słupów, za które został obciążony. Rozpoczynając działalność gospodarczą w zakresie wynajmu powierzchni reklamowej, nabył [...] sztuk słupów reklamowych i tylko na nich prowadził działalność. Załącznikiem do umowy i rachunku jest spis słupów, które zostały zakupione. Nie ma wśród nich słupów, za które został obciążony. Nieuzasadnione zatem i nie mające poparcia w materiałach sprawy są zatem twierdzenia organu I instancji, jakoby umowa została dołączona do odwołania od decyzji z dnia [...] r., znak[...] . W odwołaniu tym wyraźnie bowiem wskazał, że nie posiada umowy, że obecnie ją poszukuje i jeszcze nie odnalazł. Odnalazł ją w terminie późniejszym i na podstawie tego faktu złożył wniosek o wznowienie postępowania. Według skarżącego, wiążąca dla organu powinna być umowa sprzedaży, która jest koronnym dowodem na to, że słupy będące przedmiotem naliczenia opłaty nie były jego własnością. Organ nie powinien odmawiać więc wszczęcia postępowania. Jest to to zatem całkowicie nowy dowód w sprawie, który organ powinien rozważyć i ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy właściwie obciążono go opłatą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu tym odróżnia się dwa etapy. W toku pierwszego etapu organ wstępnie bada dopuszczalność wznowienia postępowania, zachowanie terminu oraz weryfikuje czy strona wskazała ustawową podstawę wznowienia. Natomiast ocena samych przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero w drugim etapie postępowania. Organ bada wówczas, czy oprócz wskazanej przez podmiot inicjujący postępowanie podstawy wznowienia, spełnione są inne ustawowe przesłanki wzruszenia decyzji. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych i to tylko wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany. Organ wydaje w takiej sytuacji rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Podkreślić również należy, że organ jest związany wskazaną przez wnioskodawcę podstawę wznowienia postępowania. Okolicznością w sprawie niesporną jest, że skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. N. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Jako podstawę wznowienia podał przepis art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. i wskazał, że w dniu wydania decyzji istniała umowa sprzedaży słupów reklamowych, którą odnalazł "w zeszłym tygodniu", a z jej treści -w zastawieniu z rachunkiem wystawionym przez sprzedającego oraz wykazem słupów- wynika, że nie jest właścicielem słupów reklamowych, za które został obciążony karą. Organ, który przyjął wniosek M. N. do rozpatrzenia jak i organ odwoławczy stwierdziły, że skarżący nie dochował terminu, o którym mowa w art.148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że fizyczne odnalezienie przez skarżącego umowy sprzedaży słupów reklamowych, którą zawarł dnia [...] r. z J. Ś. nie może być uznane za okoliczność nową, nieznaną organowi w toku prowadzonego postępowania w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, skoro skarżący miał wiedzę o jej zawarciu a poprzedni właściciel słupów w piśmie z dnia [...] r. na tę umowę się powoływał. Niewątpliwie ustalenie przez organ, czy strona dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wymaga dokonania analizy okoliczności faktycznych i dowodów, na które się powołuje we wniosku. Analiza ta winna jednak jedynie służyć ustaleniu, czy termin został dochowany. Nie może natomiast stanowić podstawy do formułowania ocen, czy wskazane przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia postępowania faktycznie wystąpiły. Te kwestie podlegają rozpatrzeniu dopiero po wznowieniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie z wniosku skarżącego nie wynikało w sposób oczywisty, że został dochowany termin do jego złożenia. Tym nie mniej Kolegium badając dopuszczalność wznowienia postępowania przedwcześnie dokonało oceny przesłanki wznowieniowej, na którą skarżący powoływał się we wniosku i to oceny rozbieżnej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem Ś. w piśmie z dnia [...] r. na umowę ze skarżącym się nie powoływał. W tej sytuacji organy orzekające w przedmiocie wznowienia postępowania ponownie winny pochylić się nad wnioskiem skarżącego o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, zbadać - bez wdawania się w ocenę merytoryczną wskazanej przesłanki wznowieniowej, dopuszczalność wniosku a następnie- w zależności od poczynionych ustaleń- podjąć stosowne rozstrzygnięcie, którego Sąd na tym etapie postępowania przesądzić nie może. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd uchylił postanowienie organu I instancji albowiem w rozstrzygnięciu tym również brakuje jednoznacznych i wystarczających ustaleń organu dotyczących dochowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku. Powoływanie się przy badaniu dopuszczalności wniosku na dokumenty znane organowi z innego postępowania, różne od tych na które powołuje się skarżący we wniosku, w istocie nie wyjaśnia kwestii terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.