IV SAB/Wa 186/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. A. i W. A. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku B. A. i W. A. z [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2007 r. nr [...] i Wojewody [...] z [...] września 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących B. A. i W. A. sumę pieniężną w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) zł. P. B. i W. A., reprezentowani przez Pełnomocnika – adwokata, wnieśli skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność przy rozpatrywaniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r., oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Starosty [...] z [...] września 2007 r., o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący wnieśli o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz - ewentualnie - o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji z 2007 i 2008 roku, - o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Uzasadniając skargę, podniesiono m.in.: - podaniem z 16 kwietnia 2014 r. Skarżący zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych (z 2007 i 2008 roku), - zawiadomieniem z 30 kwietnia 2014 r. organ ten poinformował ich o przekazaniu sprawy ówczesnemu Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, - 24 czerwca 2014 r. Skarżący otrzymali informację, z której wynikało, że Minister ów zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] o akta sprawy; 25 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi akta, Starosta [...] uczynił to 17 lipca 2014 r., - 22 października 2015 r. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa; w odpowiedzi przesłał on zawiadomienie o prowadzeniu postępowania (datowane na 13 listopada 2015 r.) oraz - do wiadomości - pismo skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], - organ nie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", który nakłada na tenże obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego termin załatwienia sprawy; Skarżący nie otrzymali od organu żadnego pisma, w szczególności takiego, które informowałoby o przyczynach zwłoki lub wskazywałyby na termin załatwienia sprawy, - Skarżący starają się o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości od około 2000 roku; pierwotna decyzja w tej sprawie (decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r.) została uznana za nieważną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r.; w związku z tym, że ta nieważna decyzja stanowiła wyłączną podstawę umorzenia postępowania w kolejnym postępowaniu, prowadzonym z wniosku skarżących, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kierując się aktualnym poglądem, wynikającym z orzecznictwa sądów administracyjnych, Skarżący wnieśli podanie w niniejszej sprawie; sprawa jest oczywista. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Przytoczono następująca argumentację: - wniosek o stwierdzenie nieważności został przekazany do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju 5 maja 2014 r. (przy zawiadomieniu Wojewody [...] z 30 kwietnia 2014 r.), - pismami z 5 czerwca 2014 r. organ naczelny zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] i do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie akt sprawy, - akta organu wojewódzkiego zostały przesłane 30 czerwca 2014 r., zaś Starosty [...] 30 lipca 2014 r., - pismem z 22 października 2015 r. Skarżący wezwali organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, - pismem z 13 listopada 2015 r., strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu, na wniosek Skarżących, - 11 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, - decyzją z [...] maja 2016 r., organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 i 2008 roku, - wobec okoliczności, że będące przedmiotem skargi postępowanie zostało zakończone decyzją z [...] maja 2016 r., skarga jest nieuzasadniona, - wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie - wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji; powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw; wynika to w szczególności z potrzeby wydania aktów prawnych, regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu); w przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od 16 listopada 2015 r. do 7 grudnia 2015 r. nie było możliwe wydanie potrzebnych upoważnień z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa; zostało ono opublikowane w Dz.U. z 8 grudnia 2015 r. (poz. 2080); tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów, musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne, - obecnie organ likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań; poszczególne sprawy są rozstrzygane (co do zasady) według kolejności wpływu; wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wynikałby expressis verbis obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 – 8 K.p.a.; rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań; przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw prowadzi nieuchronnie do opóźnienia w pozostałych; w tej sytuacji organ jest zmuszony kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo; tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu, jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw; rozpatrywanie spraw, zgodnie z kolejnością wpływu, jest praktykowane też w sądach administracyjnych - wymóg taki stawia § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniło wezwanie z 22 października 2015 r. Przepisy nie zakreślą minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że od przekazania wniosku skarżących (5 maja 2014 r.) organ (w którego kompetencje wstąpił później Minister Infrastruktury i Budownictwa) podejmował pewne czynności celem rozpatrzenia prawy. Jednakże od otrzymania akt (30 lipca 2014 r.) nie realizował żadnych działań, aż do wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (z 22 października 2015 r.), kiedy to - pismem z 13 listopada 2015 r. - poinformowano dopiero o wszczęciu postępowania jego strony. Orzeczenie w sprawie wydano natomiast dopiero [...] maja 2016 r., miesiąc po wpływie do organu skargi an bezczynność (11 kwietnia 21016 r.). W tym świetle bezspornie, w okresie od 30 lipca 2014 r. do wystosowania wezwania z 22 października 2015 r., organ pozostawał w bezczynności. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa była prowadzona znacznie dłużej niż przewidziano to w K.p.a. (dwa miesiące, dla spraw szczególnie skomplikowanych – art. 35 § 3). Organ nie podejmował natomiast żadnych czynności w sprawie ponad 15 miesięcy. Całkowita bezczynność w okresie ponad 15 miesięcy, gdy strony nie były nawet informowane o zakładanych terminach załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki (w myśl art. 36 K.p.a.) ma charakter rażący. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Bezprzedmiotowe jest również w takim przypadku rozważanie zasadności wydania orzeczenia, w myśl art. 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec wniosku skargi. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa - zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 1500 zł., przy przyjęciu 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności. przez organ. W ocenie Sądu żądana natomiast przez Stronę kwota w wysokości maksymalnej, przewidywanej ustawą (pięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia). jest wygórowana - niewspółmierna obiektywnie do dokuczliwości dla Wnioskodawców pozostawania organu w bezczynności przez ponad rok, w sytuacji, gdy nie podejmowali oni przez ten okres przewidzianych prawem środków prawnych, celem dyscyplinowania organu (wezwanie a potem skarga), gdy byli oni przy tym reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić argumentacji organu, gdzie wskazywano, że zwłoka w załatwianiu sprawy wynikała z trudności kadrowych (duża liczba spraw) czy organizacyjnych (potrzeba wydania nowych upoważnień), zwłaszcza gdy bezczynność występowała w zasadzie przed datą reorganizacji. W judykaturze przyjmuje się też trafnie, że trudności kadrowe nie mogą generalnie usprawiedliwiać zwłoki w załatwianiu spraw. Organ administracji ponosi odpowiedzialność za taką organizację pracy urzędu, aby – poza sytuacjami nadzwyczajnymi, obiektywnie trudnymi do przewidzenia (np. nagły wpływ) – nie dochodziło do opóźnienia w załatwianiu spraw. O ile nie podoła temu obowiązkowi, ponosi odpowiedzialność z tytułu bezczynności (ewentualnie przewlekłości postepowania). W sytuacji, gdy zaniedbanie - co do potrzeby stosownie szybkiego rozpatrzenia sprawy - jest oczywiste, bezczynność organu, pomimo obiektywnej potrzeby rozpatrywania równolegle szeregu innych spraw, może mieć także charakter rażący, zwłaszcza gdy wnioskodawcy nie są informowani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz przyczynie zwłoki. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 1b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku.