II SA/Rz 1722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabiegów likwidujących chwasty I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. R. i K. R. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. i E.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabiegów likwidujących chwasty wydana w następujących okolicznościach sprawy. Podaniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. A.Z. zwrócił się do Wójta Gminy [....] o wydanie nakazu skoszenia trawy i likwidacji chwastów na działce nr 1442/16 należącej do E. i K.R. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nakazał K. i E. R. – właścicielom działki nr 1442/16 położonej w Ż. - wykonanie w terminie do 30 października 2015 r. zabiegów likwidujących chwasty oraz zagospodarowanie ich na działce nr 1442/16. Orzeczenie wydano w następstwie ustalenia, że teren tej działki jest porośnięty wysoką zasychającą trawą i chwastami, stwarzającymi zagrożenie pożarowe dla sąsiednich działek i świadczy uchybieniu przez właścicieli działki obowiązkowi jej utrzymania w należytym stanie i przeciwdziałania degradacji. W odwołaniu E. i K.R. zarzucili doręczenie decyzji z pominięciem K.R., a także sporządzenie protokołu oględzin spornej nieruchomości z pominięciem ich podpisów. Podali, że degradacja działki nr 1442/16 nie nastąpiła z ich winy, lecz z winy właścicieli działek sąsiednich z powodu zalewania tej działki wodami opadowymi i substancjami chemicznymi. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji i wyjaśnił, że stan działki nr 1442/16 położonej w Ż. porośniętej chwastami i bardzo wysoką trawą jednoznacznie świadczy o tym, że właściciel działki nie wykonywał jakichkolwiek prac mających na celu ochronę gruntu przed szkodnikami, chwastami i degradacją terenu. Dodatkowo powoduje to stan zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości sąsiednich. Takie ustalenia obligowały organ I instancji do podjęcia rozstrzygnięcie w oparciu o art. 15 ust 1 i 5 cyt. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) po myśli którego właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi, przy czym w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. Motywując uznanie zarzutów odwołania za niezasadne Kolegium wyjaśniło, że korespondencja organów (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, decyzja organu I instancji) była w danej sprawie kierowana wspólnie do małżonków w jednym piśmie. Doręczenie byłoby nieskuteczne o ile strona zakwestionowałaby sposób doręczenia, przy uwzględnieniu wpływu doręczenia na realizację przysługujących jej uprawnień. Takich okoliczności odwołujący nie wykazali, tym bardziej obydwoje składali wnioski dowodowe, występowali o kopię akt, a także skutecznie wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Zagadnienia podniesienia poziomu sąsiednich działek, zalewania wodami opadowymi oraz rzekomego wylewania substancji ropopochodnych na działkę 1442/16 nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E., K.R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, zarzucając jej niezgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnili, że do degradacji działki nr 1442/16 doszło nie z winy skarżących, ale na skutek bezprawnych działań właścicieli działek sąsiednich polegających na zalewaniu jej ściekami ropopochodnymi z parkingu dla samochodów ciężarowych TIR znajdującego się na działce nr 1442/18 i wodami opadowymi z bezprawnie podwyższonych terenów działek sąsiednich przyległych. Wykluczało to przeznaczenie trawy z tej działki na paszę, a rozlewisko utworzone na skutek wskazanych wyżej działań uniemożliwiało jej skoszenie we właściwym terminie. Zarzucili Wójtowi Gminy [...] zaniedbania polegające na nieprzeprowadzeniu w ustawowym terminie postępowań w powyższych sprawach. W ocenie skarżących przepis art. 15 ust. 5 powołanej wyżej ustawy jest "pusty" i nie może być podstawą nakazu wykonania przez właścicieli odpowiednich zabiegów, bowiem odsyła do przepisów nieobowiązującej ustawy o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, w miejsce której od 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 621). Ustawa ta przewiduje niszczenie chwastów wyłącznie w przypadku konieczności zwalczania organizmów kwarantannowych. Dowodzi to naruszenia przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA była w niniejszej sprawie decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909; zwana dalej u.g.r.l.). Ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Przez grunty zdegradowane, ustawa rozumie grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. Natomiast przez grunty zdewastowane rozumie się grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16 i 17 u.g.r.l.). Organy jako szczegółową podstawę materialnoprawną skierowanego do skarżących nakazu podały w kontrolowanych decyzjach przepis art. 15 ust. 5 u.g.r.l., który stanowi: W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1. Dla zastosowania powyższej regulacji konieczne jest wykazanie przez Wójta zaistnienia dwóch przesłanek: 1) wystąpienie innych form degradacji gruntów niż te, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.g.r.l., a więc innych niż erozja bądź ruchy masowe ziemi, w tym również degradacji spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin, 2) wina właściciela. Zdaniem komentatora ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych W. Radeckiego, wina właściciela w rozumieniu art. 15 ust. 5 u.o.g.r.l. to raczej wina cywilistyczna niż karnistyczna. Wina w rozumieniu cywilistycznym obejmuje dwa elementy składowe: obiektywny i subiektywny. Pierwszym z nich jest szeroko rozumiana bezprawność postępowania - zachowanie sprawcy narusza jakieś reguły postępowania, nakazy lub zakazy i musi być obiektywnie nieprawidłowe. Nie chodzi jedynie o naruszenie norm powszechnie obowiązujących, określonych np. w prawie administracyjnym, ale także o zachowanie przekraczające granice ostrożności wymaganej przez zasady współżycia między ludźmi, choćby nawet zachowanie to nie było wyraźnie zakazane przez ustawę. Element subiektywny to niewłaściwość zachowania związana z momentami przewidywania i woli. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, chodzi o naganne nastawienie psychiczne. Stawiamy sprawcy degradacji gruntów zarzut, że podjął i wykonał niewłaściwą decyzję, a w określonych sytuacjach, że nie uczynił tego, co należało, choć mógł i powinien postąpić właściwie (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2012 r. Komentarz do art. 15.). Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku degradacji gruntów spowodowanej chwastami, ustawodawca wyraźnie wskazuje jako element odpowiedzialności warunkującej skierowanie nakazu wykonania odpowiednich zabiegów (np. usunięcie chwastów z terenu użytku rolnego), wykazanie przez wójta, że degradacja użytku rolnego nastąpiła na skutek nieprzestrzegania przez jego właściciela przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami. Innymi słowy, degradacja użytku ma nastąpić na skutek naruszenia prawnego obowiązku przeciwdziałania zachwaszczeniu gruntu. Art. 15 ust. 5 u.g.r.l. jako degradacje użytku uznaje jego zachwaszczenie, pod warunkiem że taki stan gruntu nie odpowiada regulacjom odrębnym od u.g.r.l., mającym chronić rośliny uprawne przez chwastami. Dopiero wskazanie w decyzji jakie konkretne zachowania właściciela użytku stanowią o nieprzestrzeganiu przez niego norm powszechnie obowiązujących o ochronie roślin przed chwastami, będzie uzasadniać zastosowanie art. 15 ust. 5 u.g.r.l. poprzez skierowanie do właściciela użytku określonego w tym przepisie nakazu wykonania odpowiednich zabiegów, bo tylko wówczas będzie można uznać że doszło do jego degradacji. Przepisem obligującym do przeciwdziałania zachwaszczeniu użytku rolnego nie jest art. 15 ust. 5 u.g.r.l., który wyraźnie odsyła do regulacji odrębnych, a więc nie jest samodzielną podstawą prawną do wydania przedmiotowego nakazu usunięcia chwastów. W niniejszej sprawie nie stanowi sporu pomiędzy stronami to, że użytek rolny w postaci działki nr ew. 1442/16, porastały w dniu oględzin tj. [...] sierpnia 2015 r. chwasty. Jednakże zarówno decyzja Organu pierwszej instancji jak również decyzja SKO nie podaje w swej treści jakichkolwiek przepisów o ochronie roślin uprawnych, których naruszenia dopuścili się właściciele działki o nr ew. 1442/16 doprowadzając do stwierdzonego w toku oględzin stanu. W postawie materialnoprawnej decyzji jak również w ich uzasadnieniach przytoczono jedynie powołany wyżej art. 15 ust. 5 u.g.r.l., co jest niewystarczające do tego aby stwierdzić przesłanki do jego zastosowania w ustalonych przez Organy okolicznościach faktycznych. Wobec tego Sąd nie mógł uznać zaistnienia podstaw umożliwiających zastosowanie wobec skarżących nakazu podjęcia zabiegów likwidujących chwasty oraz ich zagospodarowanie na działce o nr ew. 1442/16. Wskazanie naruszonych regulacji było tym bardziej konieczne, bowiem akt normatywny, do którego odsyła art. 15 ust. 5 u.g.r.l. w postaci ustawy z dnia 12 lipca 1995 r. o ochronie roślin uprawnych (Dz.U. z 2002 r. nr 171, poz. 1398), jak trafnie podają skarżący, nie obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r. na skutek wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2016 r. poz. 17). Tym samym w/w ustawa nie mogła stanowić podstawy działań orzeczniczych organów. Niewykazanie przez Organy obu instancji bezprawności zachowania skarżących, nie pozwalało na wydanie uchylonych przez Sąd decyzji administracyjnych. Dopiero udowodnienie naruszenia przez właściciela użytku rolnego, obowiązujących przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chwastami, będzie uzasadniać nakaz podjęcia zabiegów likwidacyjnych. Sąd administracji z powodu wykonywania wobec administracji wyłącznie funkcji kontrolnych, nie może zastępować Organu w jego obowiązkach a w tym wypadku podawać podstawy prawnej umocowującej do stosowania regulacji materialnoprawnej. Zarzuty skargi podnoszące naruszanie przez sąsiadów stron skarżących przepisów prawa wodnego jak i przepisów ochrony środowiska, nie mogły zostać przez WSA uwzględnione bowiem nie wpływały na ocenę działań organów podjętych na podstawie art. 15 ust. 5 u.g.r.l. Należy przyznać rację Kolegium, iż te aspekty mogą być prawnie istotne, lecz nie dla kwestii skierowania do skarżących przedmiotowego nakazu. Reasumując, zarówno decyzja Organu pierwszej instancji jak również SKO nie podają w swej treści naruszonych przez skarżących regulacji obligujących właścicieli użytku rolnego do przeciwdziałania jego zachwaszczeniu, co doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 5 u.g.r.l. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Nie wykazano bowiem wskazanych w tym przepisie przyczyn prawnych (tj. bezprawności zachowania właściciela gruntu) wydania decyzji wyrażającej nakaz podjęcia zabiegów usunięcia chwastów i ich zagospodarowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Organy będą obowiązane do ustalenia czy w aktualnym porządku prawnym obowiązują regulacje, do których odsyła art. 15 ust. 5 u.g.r.l. w zakresie ochrony roślin uprawnych przed chwastami, a następnie czy te przepisy zostały przez właścicieli przedmiotowego użytku rolnego naruszone. Tylko w ten sposób będzie można wykazać zawinione przez właściciela użytku rolnego zdegradowanie gruntu poprzez jego zachwaszczenie. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.