II SA/Gd 331/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g ust.1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył karę w wysokości 5.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynu zbożowego na właściciela tego obiektu G. Ł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa magazynu zbożowego nastąpiła w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi R. Ł. - bratu G. Ł. - pozwolenia na budowę magazynu zbożowego, należącego do II kategorii obiektów na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina S. W decyzji zawarto zapis, że "inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania". W trakcie kontroli stwierdzono, że omawiany obiekt jest użytkowany przez G. Ł., który został jego właścicielem w 2011 r. w związku z dokonaną przez brata na jego rzecz darowizną gospodarstwa rolnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 czerwca 2013 r. przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że w miejscu projektowanego budynku znajduje się budynek murowany zadaszony z dachem dwuspadowym, posiadający wrota oraz drzwi wejściowe. W środku budynku, w pomieszczeniu znajdującym się we wschodniej jego części znajduje się zboże, w drugim pomieszczeniu, usytuowanym od strony zachodniej, prowadzona jest hodowla drobiu. W kolejnym pomieszczeniu znajduje się traktor, dwa samochody oraz narzędzia. Wobec ustalenia, że inwestor przed przystąpieniem do użytkowania nie zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zakończeniu budowy organ w dniu 8 października 2013 r. przeprowadził kontrolę obiektu z udziałem właściciela, J. C. - kierownika budowy oraz inwestora G. Ł., brata obecnego właściciela. Ponadto stwierdzono, że wymiary budynku oraz jego wysokość są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W elewacji budynku od strony podwórka wykonano dodatkową bramę uchylną, a od strony działki nr [...] dwa otwory okienne. W trakcie budowy od strony frontowej zrezygnowano z części poddasza, nie wykonując stropu żelbetonowego. W jednym pomieszczeniu znajduje się garaż, drugie pomieszczenie służy jako pomieszczenie do hodowli drobiu, a w pozostałych pomieszczeniach znajduje się magazyn zbożowy. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy budowa magazynu zbożowego nie została jeszcze zakończona. W trakcie kontroli G. Ł. złożył oświadczenie, że jest właścicielem przedmiotowego obiektu i stwierdził, że zboże oraz drób jest tam przechowywane tymczasowo, natomiast narzędzia, magazynowane w jednym z pomieszczeń są związane z prowadzoną budową. Stwierdzając naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, organ I instancji wymierzył właścicielowi przedmiotowego budynku karę w wysokości 5.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego budynku. Ustalając wysokość wymierzonej kary, organ wziął pod uwagę kategorię obiektu budowlanego oraz jego kubaturę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł w terminie G. Ł., wskazując na brak wiedzy, że budowa magazynu nie została formalnie zakończona. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 października 2013 r. nr [...] wymierzające G. Ł. karę w wysokości 5.000,00 zł tytułem nielegalnego użytkowania budynku magazynu zbożowego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgromadzone dowody wskazują bezsprzecznie, że przedmiotowy magazyn przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie był użytkowany na cele związane z prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Jako dowód przyjęto ustalenia przedstawicieli organu nadzoru budowlanego dokonane w dniu 12 czerwca 2013 r. jak i w dniu 8 października 2013 r. Ponadto sam skarżący podczas wizji oświadczył, że "budynek był sporadycznie wykorzystywany", choć przepisy prawa nie uzależniają nałożenia kary od tego czy obiekt jest wykorzystywany sporadycznie czy permanentnie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł G. Ł., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: a) art. 54, art. 55 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne wymierzenie kary za niedopełnienie obowiązków ciążących na inwestorze w sytuacji, gdy budowa nie została jeszcze zakończona, b) art. 54, art. 55 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 w sytuacji, gdy obiekty zostały wybudowane ze zmianami odstępującymi w istotny sposób od warunków projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. 2. przepisów prawa procesowego w tym: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie, b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie, polegające na nieuzasadnionym wydaniu postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wobec przystąpienia do użytkowania budynku magazynu zbożowego należącego do II kategorii obiektów położonego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości K., gmina S., bez wymaganego przepisami prawa zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Nieruchomość, na której został zbudowany przedmiotowy budynek magazynowy, jest własnością skarżącego G. Ł. na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 2 września 2009 r. dokonanej przez jego brata – R. Ł. Budowa tegoż magazynu zbożowego była realizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – R. Ł. pozwolenia na budowę magazynu zbożowego. Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z treścią którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega 10 - krotnemu podwyższeniu. Z powyższego wynika, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego to użytkowanie z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nielegalne użytkowanie w kontekście art. 54 Prawa budowlanego można zatem zdefiniować między innymi jako użytkowanie bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Konieczną przesłanką wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wykazanie naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W konsekwencji dla rozpoznania istoty sprawy niezbędne jest ustalenie kluczowych okoliczności, a mianowicie czy miało miejsce: 1. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, 2. niezawiadomienie właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu budowy. Dla zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego niezbędne jest nadto ustalenie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ani wskazany powyżej przepis, ani też art. 54 Prawa budowlanego, nie odwołują się do osoby inwestora. Zdaniem Sądu w świetle przepisów dotyczących oddawania do użytku obiektów budowlanych nie ulega jednakże wątpliwości, że to właśnie inwestor jest zobowiązany do dokonania zawiadomienia zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego i tym samym to inwestor jest podmiotem odpowiedzialnym za jego ewentualne naruszenie. Stąd też adresatem postanowienia o wymierzeniu tej kary może być jedynie inwestor. W szczególności zaś inwestor może zostać obciążony karą również w sytuacji, gdy kto inny będzie faktycznym użytkownikiem obiektu budowlanego. W przepisie tym chodzi bowiem o wymuszenie stosowania art 54 i 55 Prawa budowanego. A zatem nakładanie tej kary na osobę trzecią, która do tych przepisów zastosować się nie mogła, byłoby sprzeczne z celem art. 57 (tak Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 732 -733). W przypadku zbycia obiektu budowlanego przed zakończeniem budowy istotne znaczenie dla możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będzie miała okoliczność czy inwestor przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedynie bowiem taka decyzja może być podstawą do uznania, że nastąpiła zmiana inwestora, a tylko inwestorowi można wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 733). W niniejszej sprawie w decyzji Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zobowiązano inwestora R. Ł. do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwy jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego położonego na terenie działek nr [...] i [...] przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy przez G. Ł. Okoliczności te są w niniejszej sprawie bezsporne i wynikają z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach 12 czerwca 2013 r. oraz 8 października 2013 r. Karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymierzono G. Ł. Z umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 2 września 2009 r. wynika jedynie fakt przeniesienia prawa własności gospodarstwa rolnego przez inwestora R. Ł. na rzecz skarżącego G. Ł. Organy wymierzyły karę G. Ł. jako właścicielowi obiektu budowlanego, do czego jednakże nie daje podstaw art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Osoba nie będąca inwestorem, nie może być bowiem stroną postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak to już wyżej wskazano, zbyciu nieruchomości może towarzyszyć przeniesienie pozwolenia na budowę, co prowadzi do zmiany inwestora i w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże okoliczności takich w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły. Wobec powyższego stwierdzić również należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do ustalenia, czy została przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zaś organy dokonały subsumcji, opierając się na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszyły przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wydane w sprawie postanowienia organów administracji obu instancji nie odpowiadają zatem wymaganiom przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego G. Ł. kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który ze względu na dyspozycję art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu.