I OZ 1298/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 524/16 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w P. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów postanawia oddalić zażalenie. Skarb Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...], którym organ odwoławczy przyznał M. C. zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów w łącznej kwocie [...] zł, obciążył ww. kosztami Naczelnika Urzędu Skarbowego jako reprezentanta Skarbu Państwa oraz zobowiązał ten organ do ich wypłaty na rzecz M. C.. Wraz ze skargą skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, że zaskarżone postanowienie nakłada na Skarb Państwa (Naczelnika Urzędu Skarbowego) obowiązek zapłaty wynagrodzenia w znacznych kwotach, które nie zostały uwzględnione w budżecie jednostki (obciążenie dotyczy łącznej kwoty [...] zł wynikającej z pięciu postanowień otrzymanych w dniu 29 kwietnia 2016 r.). Kwoty te nie zostały zabezpieczone w budżecie Izby Skarbowej w P., a Naczelnik Urzędu Skarbowego od dnia 1 kwietnia 2015 r. nie jest jednostką budżetową (urząd nie posiada konta budżetowego i nie jest też dysponentem środków, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych). Dodatkowo w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarbu Państwa, bowiem wypłata spornych należności M. C. może spowodować konieczność zwrotnego jej dochodzenia. Samo obciążenie Naczelnika Urzędu Skarbowego obowiązkiem wypłaty wynagrodzeń za usunięcie i dozór pojazdów jest, jak wskazano we wniesionej skardze, wadliwe i pozbawione podstawy prawnej i jako takie powinno zostać uchylone. W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2016 r. skarżący uzupełniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skarżący wskazał, że oczywistym jest, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia przez Skarb Państwa nie będzie skutkowała dla niego wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skautkami. Ponadto skarżący wskazał, iż dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia istotne jest jaki organ odpowiada za zobowiązania określone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, twierdzenie o braku formalnych możliwości rozdysponowania środkami określonymi w postanowieniu i przeszkodach w ich wypłacie nie zostało poparte bardziej wnikliwymi wyjaśnieniami ani stosownymi dokumentami. Nie wykazano, że Skarb Państwa obsługiwany w danym przypadku przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (względnie Izbę Skarbową – zob. wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu wniosku) nie posiada środków w budżecie na dokonanie wypłaty w celu wykonania postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nie przedstawiono zwłaszcza jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na ograniczone możliwości finansowe Skarbu Państwa (Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]) i przyczyny ze względu na które dokonanie dodatkowych wypłat mogłoby doprowadzić do powstania po stronie dysponenta znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Przyjęcie, iż uszczuplenie finansów spowodowane wypłatą środków mogłoby skutkować wstrzymaniem wykonania postanowienia możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby zagrażało funkcjonowaniu zobowiązanego podmiotu czy realizacji jego zadań. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że nie był w stanie wywieść jaki wpływ na budżet Naczelnika Urzędu Skarbowego będzie miała wypłata środków w wysokości określonej w zaskarżonym postanowieniu i to nawet jeżeliby kwotę tą sumować z pozostałymi kwotami określonymi w innych postanowieniach wydanych przez Kolegium wobec Naczelnika w tym samym przedmiocie. Nie było zatem możliwe określenie, czy na skutek wykonania postanowienia mogą wystąpić okoliczności sprowadzające niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Odnosząc się natomiast do argumentu, że wypłata określonych należności może spowodować konieczność zwrotnego ich dochodzenia w przyszłości, Sąd wskazał, iż wypłata zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów przedsiębiorcy, na którego rzecz je orzeczono, jak każde świadczenie finansowe jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Wobec tego w razie uwzględnienia skargi środki te zostaną Naczelnikowi Urzędu Skarbowego zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonego postanowienia. Wstrzymanie wykonania postanowienia z tego powodu można rozważać jedynie wówczas, gdyby uprawdopodobnione zostało, iż uprawniony na podstawie postanowienia podmiot znajdowałby się w sytuacji finansowej (np. trwała niewypłacalność), która zagrażałaby możliwości skutecznego dochodzenia zwrotnego wypłaconych kwot. Takie okoliczności nie zostały jednak przedstawione we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Skarb Państwa – Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w P., w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. wskazując, że we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia wykazał swoją aktualną sytuację finansową, uniemożliwiającą zapłatę na rzecz uczestnika postępowania kwoty [...] zł. Skarżący wykazał, że wykonanie postanowienia spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci nałożenia na Skarb Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego obowiązku zapłaty wynagrodzenia w znacznych kwotach, które nie były i nie mogą być uwzględnione w jego budżecie, z uwagi na fakt, iż reprezentujący Skarb Państwa - Naczelnik Urzędu Skarbowego od 1 kwietnia 2015 r. nie jest jednostką budżetową i nie posiada własnych środków finansowych (tj. urząd nie posiada konta budżetowego i nie jest też dysponentem środków o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Ograniczone możliwości finansowe Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] wynikają z treści wskazanej we wniosku z dnia 19 maja 2016 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Począwszy od 1 kwietnia 2015 r. kierownik Izby Skarbowej w P. - Dyrektor Izby stał się podmiotem praw i obowiązków w zakresie regulowania zobowiązań naczelników urzędów skarbowych w Wielkopolsce. Stał się również wyłącznym dysponentem środków finansowych dla trzydziestu dziewięciu urzędów skarbowych w Wielkopolsce, prowadząc ich gospodarkę finansową i księgowość rachunkową. Skutkiem powyższego jest prawna i fizyczna niemożliwość przedłożenia przez wymienionego w zaskarżonym postanowieniu, jako stronę reprezentującego Skarb Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] dokumentów wskazujących na jego ograniczone możliwości finansowe, ponieważ zgodnie z przywołanym wyżej aktem prawnym nie prowadzi on rachunkowości, a w konsekwencji nie ma możliwości wystąpienia do Ministra Finansów o zabezpieczenie tych środków. Wnoszący zażalenie zaznaczył, że plan finansowy dla Izby Skarbowej i wszystkich podległych jej urzędów skarbowych jest ustalany z góry, zgodnie ze złożonym u ministra właściwego do spraw finansów publicznych zapotrzebowaniem uwzględniającym przewidywane na 2016 rok wydatki tej jednostki organizacyjnej. Dlatego też zaplanowane jako ewentualne wydatki kwoty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów nie mogły być uwzględnione w przekazanych Dyrektorowi Izby Skarbowej w P. do dyspozycji środkach, w związku z ustaleniem przez organ drugiej instancji w 2016 r. wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów w wysokości zwiększającej o przeszło trzysta procent wynagrodzenie określone w roku 2015 przez organ pierwszej instancji. Nałożenie (przed rozstrzygnięciem wniesionej do Sądu skargi) na skarżącego (przy braku jakichkolwiek własnych przychodów) obowiązku wypłaty wynagrodzeń (w tej sprawie jak i w czterech innych zaskarżonych postanowieniach) za usunięcie i dozór pojazdów (przy wskazanej w skardze wadliwości i braku podstawy prawnej tego obciążenia, jak również biorąc pod uwagę wielokrotne zwiększenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w stosunku do Starosty P. kwoty koniecznych wydatków i wynagrodzenia) narazi skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia skonkretyzowanej znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na wniosek skarżącego sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co wynika z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno zatem wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca takich okoliczności nie wykazał. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że każda decyzja czy postanowienie administracyjne zobowiązujące do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, może też powodować komplikacje w zabezpieczeniu środków, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować ochronę tymczasową przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sama okoliczność powstania po stronie zobowiązanego obowiązku wypłaty określonej sumy pieniężnej nie stanowi bowiem jeszcze o spełnieniu przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że organ reprezentujący Skarb Państwa może mieć trudności organizacyjne, jednakże trudno uznać, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować skutki omawiane powyżej, skoro zobowiązanym jest w istocie Skarb Państwa, a zobowiązanie ma charakter bezsprzecznie odwracalny. Co istotne, brak niebezpieczeństwa wystąpienia tych skutków potwierdził w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sam wnioskodawca, wskazując, że oczywistym jest, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia przez Skarb Państwa nie będzie skutkowało dla niego wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami i dlatego nie jest realnie możliwe wykazanie tych okoliczności. Wskazać ponadto należy za Sądem pierwszej instancji, że twierdzenia wnioskodawcy o braku zabezpieczenia tak w budżecie Urzędu, jak i w budżecie Izby Skarbowej w P. kwoty przeznaczonej na wypłatę sumy objętej zaskarżonym postanowieniem nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami, z których wynikałaby rzeczywista sytuacja finansowa skarżącego organu lub organu nad nim nadrzędnego, potwierdzająca powyższe. Tym samym wnioskodawca uniemożliwił dokonanie oceny, czy rzeczywiście wypłata odszkodowania będzie stanowić dla jego budżetu tak znaczne obciążenie. W rezultacie należało przyjąć, iż niebezpieczeństwo takie nie zostało uprawdopodobnione, a nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wykazał, w jaki sposób mogłaby być wyrządzona szkoda lub jakie trudne do odwrócenia skutki mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia nie mogą również przemawiać argumenty odnoszące się do samej wadliwości tego aktu. Należy bowiem podkreślić, że w postępowaniu incydentalnym wszczętym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia), Sąd nie jest uprawniony do badania legalność tej decyzji (postanowienia). Zatem podnoszone we wniosku kwestie niezgodnego z prawem obciążenia Naczelnika Urzędu Skarbowego obowiązkiem wypłaty wynagrodzeń za usunięcie i dozór pojazdów pozostają poza przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.