II OZ 780/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SO/Lu 1/16 w przedmiocie wymierzenia Wojewodzie L. grzywny z wniosku E. K. o wymierzenie Wojewodzie L. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SO/Lu 1/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył Wojewodzie L. grzywnę w kwocie 100 zł w sprawie z wniosku E. K., zw. dalej skarżącym, o wymierzenie Wojewodzie L. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 3 lutego 2016 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Wojewodzie L., zw. dalej Wojewodą, grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku z dnia 19 marca 2015 r., złożonego na podstawie art. 73 § 3 k.p.a. o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, dotyczącymi pozwolenia na budowę dla P. sp. z o.o. w W., w systemie teleinformatycznym, ewentualnie w Delegaturze L. Urzędu Wojewódzkiego w Z. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda L. w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. wyjaśnił, że w sprawie została wydana decyzja dnia 10 kwietnia 2015 r., którą (jak wynika z akt sprawy II SA/Lu 420/15., k. 3, 4, 27) E. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargą również dnia 28 maja 2015 r. Wojewoda podniósł, że w dniu 10 czerwca 2015 r. przekazał Sądowi tę skargę wraz aktami pierwszej i drugiej instancji (które obejmowały wniosek z dnia 19 marca 2015 r.) oraz odpowiedzią na skargę. W dniu 12 stycznia 2016 r. (data wpływu) E. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi (z dnia 7 stycznia 2016 r.) na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę L. w przedmiocie przekazania Sądowi skargi z dnia 28 maja 2015 r. ‒ zarejestrowane pod sygnaturami II SAB/Lu 9/16 i II SAB/Lu 10/16. Wojewoda przekazując Sądowi odpowiedź na te skargi w dniu 22 stycznia 2016 r. przesłał również 6 załączników, w tym skargę z dnia 28 maja 2015 r. "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania". Postanowieniami z dnia 10 lutego 2016 r. Sąd odrzucił skargi w sprawach II SAB/Lu 9/16 i II SAB/Lu 10/16 ze względu na ich niedopuszczalność. Akta sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, które zawierają również wniosek z dnia 19 marca 2015 r., nie zostały dotychczas zwrócone przez Sąd organowi w związku z toczącym się postępowaniem pod sygn. akt II SA/Lu 420/15. Wobec powyższego Wojewoda L. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W zaskarżonym postanowieniu z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SO/Lu 1/16, WSA w Lublinie wywiódł, że wniosek E. K. o wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ do chwili obecnej nie przekazał Sądowi skargi skarżącego z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania. W ocenie Sądu, skarga ta znalazła się w aktach sądowych w sprawach II SAB/Lu 9/16, II SAB/Lu 10/16, a także w niniejszej sprawie II SO 1/16, ale wyłącznie jako załącznik pism procesowych skarżącego. Wojewoda wskazał wprawdzie, że "skargę" przekazał Sądowi już w dniu 10 czerwca 2015 r. wraz z aktami sprawy dotyczącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale jak wynika z akt II SA/Lu 420/15, w aktach administracyjnych nie ma skargi z dnia 28 maja 2015 r. dotyczącej wniosku z dnia 19 marca 2015 r. Przekazując w dniu 10 czerwca 2015 r. akta administracyjne, Wojewoda nie przesłał odpowiedzi na tę skargę. Natomiast w odpowiedzi na skargę w sprawie II SA/Lu 420/15 Wojewoda odnosząc się do zasadności wydania decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r. odniósł się także do wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2015 r., przedstawiając przebieg czynności podejmowanych w związku z tym wnioskiem, ale nie odniósł się wprost do żądania skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość. Zdaniem Sądu, jego wyjaśnień zawartych w tamtej odpowiedzi na skargę nie można potraktować jako odpowiedzi - w rozumieniu art. 54 § 2 k.p.a. ‒ dotyczącej ewentualnej bezczynności czy przewlekłości, której dotyczy odrębnie sformułowana przez skarżącego skarga z dnia 28 maja 2015 r. W ocenie Sądu, z tych samych względów nie można uznać przekazania przez Wojewodę przedmiotowej skargi z dnia 28 maja 2015 r. jako załącznika do odpowiedzi na kolejne skargi E. K. z dnia 7 stycznia 2016 r. (II SAB/Lu 9/16, II SAB/Lu 10/16) – brak bowiem ustosunkowania się organu do tej skargi zawartego w jasno sformułowanej na nią odpowiedzi. Zdaniem Sądu, w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a organ miał natomiast obowiązek przekazać Sądowi skargę, niezależnie od jej zasadności, wraz z odpowiedzią. W ocenie Sądu, nieprzekazanie jej w sposób przewidziany w tym przepisie, uzasadniało wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. Sąd wskazał również, że wymierzając grzywnę w kwocie 100 zł miał na względzie, że Wojewoda – jakkolwiek nie spełnił warunków formalnych – zawarł wyjaśnienia dotyczące postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2015 r. w odpowiedzi na inną skargę przekazaną Sądowi już w dniu 10 czerwca 2015 r., a nadto, sporną skargę z dnia 28 maja 2015 r. przekazał również jako załącznik do odpowiedzi na skargi z dnia 7 stycznia 2016 r. (12 stycznia 2016 r., data wpływu do WSA). W tej sytuacji, Sąd uznał, że jakkolwiek działania Wojewody nie spełniły wymogu z art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednak nie można mu było zarzucić lekceważącego stosunku do tego obowiązku. Z tych względów, Sąd wymierzył Wojewodzie L. grzywnę w kwocie 100 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wojewoda L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę akt sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie, że Wojewoda nie przekazał Sądowi skargi z dnia 25 maja 2015 r. na i bezczynność i przewlekłość w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych, - art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak ustosunkowania się organu do skargi w jasno sformułowanej odpowiedzi na skargę, pomimo że takie stanowisko zostało zawarte w odpowiedzi na inną skargę, tj. skargę na decyzję Wojewody L. z dnia 10 kwietnia 2015 r., należy uznać za niezłożenie odpowiedzi na skargę z dnia 25 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych, - art. 55 § 1 poprzez błędne zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że w dniu 28 maja 2015 r. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) skarżący przesłał dwie skargi: na decyzję Wojewody L. oraz na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. W dniu 10 czerwca 2015 r. Wojewoda L. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu obie skargi wraz załącznikami, tj. aktami pierwszej instancji, projektem budowlanym, kwalifikacją instalacji oraz akta drugiej instancji, odpowiedź na skargę na decyzję z dnia 10 kwietnia 2015 r. z odpisami odpowiedzi dla stron. Zdaniem organu, skarga E. K. z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych znajduje się więc w aktach sprawy II SA/Lu 420/15. Odnosząc się zaś do obowiązku organu dotyczącego przekazania odpowiedzi na skargę, Wojewoda L. podniósł, że w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na decyzję Wojewody L. z dnia 10 kwietnia 2015 r., zawarte zostało stanowisko organu, które należy uznać za odpowiedz organu na przedmiotową skargę z dnia 25 maja 2015 r. Organ wskazał, że bezsporne jest, że Wojewoda nie złożył odpowiedzi na skargę jako oddzielnego pisma procesowego. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając, że ustosunkowanie się organu do skargi winno być jasno sformułowane w odpowiedzi na skargę, tj. w odrębnym piśmie procesowym, dokonał zbyt wąskiej wykładni art. 54 § 1 p.p.s.a. Zadaniem Wojewody L., zawarcie wyraźnego stanowiska co do podniesionych zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości podstępowania w odpowiedzi na skargę na decyzję z dnia 10 kwietnia 2015 r. należy uznać za odpowiedź na przedmiotową skargę. W ocenie organu, nie można zatem zarzucić organowi, że nie dopełnił obowiązku przekazania Sądowi odpowiedzi na skargę, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym, zdaniem organu, brak było podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia natomiast pozostaje w sprawie samego wymierzenia grzywny, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, wpłynąć jednak one mogą na wysokość wymierzonej grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z autorem zażalenia, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ nie przekazał Sądowi skargi E. K. z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie akt sprawy o sygnaturze II SA/Lu 420/15 stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w aktach tych znajduje się pismo E. K., z którego jasno wynika, że jest to skarga "Na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę L. w L. w przedmiocie udostępnienia akt z postępowania administracyjnego nr ... dotyczącej decyzji Starosty T. z dnia 20 października 2010 r. nr ... w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i wydającej pozwolenie na budowę dla P. Spółka z o.o. (...)" datowana na dzień 28 maja 2015 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przekazana drogą elektroniczną do organu i opatrzona podpisem elektronicznym. Z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia dołączonego do ww. pisma wynika, że wpłynęło ono do L. Urzędu Wojewódzkiego dnia 28 maja 2015 r. o godz. 15:37. Tego samego dnia skarżący złożył do organu także skargę na decyzję Wojewody L. z dnia 10 kwietnia 2015 r. Skarga ta została przekazana do Sądu pierwszej instancji 10 czerwca 2015 r. wraz ze skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jedną odpowiedzią na skargi. Należało zatem zarejestrować skargę z dnia 28 maja 2015 r. jako skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że nie została złożona odpowiedz organu na tę skargę winien wezwać organ do jej złożenia. Należy podkreślić, że odpowiedz na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi więc spełniać wszelkie wymogi formalne stawiane przez prawodawcę wobec pism procesowych. Stanowi ona pismo procesowe strony, którego celem jest ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze (por. A. Wiktorowska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, C.H. Beck, s. 290). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe, uznać należało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. ----------------------- 1