II GSK 3337/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 765/16 w sprawie ze skargi S. w W. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwraca S. w W. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego 100 (sto) złotych nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 765/16, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146; dalej: ustawa o zasadach realizacji programów) oddalił skargę S. w W. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: S. w W. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca) w dniu [...] stycznia 2016 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w konkursie zamkniętym nr [...]. Po przeprowadzeniu wstępnej weryfikacji wymogów formalnych wniosek ten został skierowany do oceny formalnej. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek nie przeszedł etapu oceny formalnej i został odrzucony z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 8, dotyczącego zgodności projektu z Regulaminem konkursu. Zwrócono uwagę, iż planowany okres realizacji projektu biegnie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2018 r., a zgodnie z Regulaminem konkursu mogą do niego zostać zgłoszone projekty z okresem realizacji nieprzekraczającym 30 czerwca 2018 r. Zgodnie z powyższym organ uznał, że kryterium terminu zawarte we wniosku nie zostało spełnione. Skarżąca złożyła Protest od tego rozstrzygnięcia, argumentując iż postanowienie o dacie końcowej kwalifikowalności wydatków dla konkursu zostało zamieszczone w Regulaminie bez podstawy prawnej i jako takie nie powinno obowiązywać. W odpowiedzi na protest MJWPU poinformowała o jego nieuwzględnieniu. Przede wszystkim organ zauważył, że w treści Regulaminu, w polu definicja kryterium zaznaczono, że weryfikacji podlegać będzie m.in. okres realizacji projektu, zatem w ocenie organu strona miała pełną świadomość, że będzie to element oceny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o ustalenie przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące niespełnienia przez złożony wniosek kryteriów oceny formalnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie jest zasadna. Wbrew jej twierdzeniom ocena projektu nie została bowiem przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie procedury i kryteria wyboru projektów zastosowane w Konkursie nr [...] zostały opracowane w poszanowaniu zasady przejrzystości i równego traktowania Wnioskodawców. Istota sporu sprowadziła się natomiast do kwestii zakresu kompetencji MJWPU przy tworzeniu regulaminów konkursów, a w tej konkretnej sprawie do ustalenia czy MJWPU była uprawniona do wprowadzenia w Regulaminie Konkursu nr [...] - pkt. 8.2. Sąd podniósł, że dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa Mazowieckiego. Z kolei z dokumentacji Konkursowej wynika, że dla Konkursu nr [...] ogłoszonego przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych pełni ona rolę Instytucji Pośredniczącej. Zdaniem WSA, MJWPU jest zatem "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 40 i 41 ustawy o zasadach realizacji programów. Art. 41 ust. 1 ustawy uprawnia właściwą instytucję przeprowadzającą Konkurs do działania na podstawie określonego przez nią samą regulaminu. Art. 41 ust. 2 zawiera otwarty katalog zagadnień regulowanych przez Regulamin. Zgodnie z pkt. 7 regulamin powinien określać "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia". Sąd podkreślił, że w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...] - Załącznik 3.1, ogłoszonego przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, jednoznacznie zostało sprecyzowane kryterium nr 8: "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu" oraz w opisie znaczenia tego kryterium wskazano, iż jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku. W definicji kryterium "okres realizacji projektu" został wskazany jako jeden z weryfikowanych elementów. Bezsporne jest także, że w pkt 8.2 Regulaminu MJWPU dla Konkursu nr [...] określiła termin, w którym kończy się realizacja projektów, na 30 czerwca 2018 r. Wobec wagi tego zapisu został on w tekście poprzedzony słowem "Uwaga!" i został wytłuszczony. Zadaniem Sądu, rezygnacja IZ z przyjęcia Założeń do Ram Konkursu nr [...] pozostawiła Instytucji Pośredniczącej swobodę w uregulowaniu w Regulaminie tego Konkursu granicznego terminu zakończenia realizacji projektów, co MJWPU uczyniła, wskazując datę 30 czerwca 2018 r. Sąd zauważył również, że w pkt. 5 Regulaminu "Wymagania czasowe" wskazano, iż "Wnioskujący o dofinansowanie określa datę rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, mając na uwadze, iż okres realizacji projektu jest tożsamy z okresem, w którym poniesione wydatki mogą zostać uznane za kwalifikowane". W ocenie WSA powyższy zapis uzasadnia wpisanie terminu, w którym kończy się realizacja projektów (30 czerwca 2018 r.) w pkt 8 "Zasady finansowania", ppkt 8.2 "Okres kwalifikowalności wydatków". Wobec bezspornego wskazania przez Skarżącą we wniosku, iż zakończenie realizacji projektu nastąpi w dniu 31 lipca 2018 r. i mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skarżąca fundacja złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; w obu przypadkach wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 41 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w kontekście art. 110 ust. 2 lit. a Rozporządzenia w zw. z art. 14 ustawy; 2. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 110 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 14 ustawy o zasadach realizacji programów; 3. naruszenie przepisów postępowania a to art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecka Jednostka Wdrażania Projektów Unijnych wniosła o pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpoznania ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zdaniem organu skarga kasacyjna została wniesiona po terminie, z uwagi na jej niewniesienie bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego ta skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpoznania, należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu skarga kasacyjna została złożona w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, określonym w art. 62 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 58 akt sądowych), wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 czerwca 2016 r. Natomiast skarga kasacyjna została złożona bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 czerwca 2016 r., co potwierdza prezentata widniejąca na pierwszej stronie skargi kasacyjnej (k. 62 akt sądowych). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przede wszystkim stanowiska Sądu I instancji co do tego, że organizująca konkurs Instytucja Pośrednicząca, która w myśl art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 określa regulamin konkursu, mogła swobodnie wprowadzić do tego regulaminu kryterium w postaci granicznego terminu kwalifikowalności wydatków, a więc w istocie granicznego terminu zakończenia realizacji projektów (30 czerwca 2018 r.). Należy podkreślić, że to kryterium zostało wprowadzone w regulaminie w ramach kryterium nazwanego jako "zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z regulaminem konkursu" (pkt 8.2. regulaminu). Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne przyznają instytucji organizującej konkurs (w tym przypadku Instytucji Pośredniczącej) kompetencje do określania regulaminu konkursu i w ramach tego regulaminu – określenia m.in. kryteriów wyboru projektów z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 11 lipca 2014 r.). Kompetencje te nie są nieograniczone, ponieważ zarówno z art. 14 ust. 10 i art. 37 ust. 2 tej ustawy, jak i z odpowiednich przepisów prawa unijnego (art. 110 ust. 2a i art. 125 ust. 3a wymienionego wyżej rozporządzenia Parlamentu i Rady nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.) wynika, że kryteria wyboru projektów wymagają zatwierdzenia przez komitet monitorujący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporne kryterium zakończenia realizacji projektów do 30 czerwca 2018 r. tego wymagania zatwierdzenia przez komitet monitorujący nie spełnia. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą Komitetu Monitorującego Mazowiecki Program Operacyjny na lata 2014 – 2020 z 16 października 2015 r. zatwierdzono m.in. kryterium zgodności projektów z regulaminem konkursu oraz kryterium czasowe, stanowiące, że czas trwania projektu nie może przekraczać 24 miesięcy. Zatwierdzone kryterium czasowe określa, jak długo, a nie do kiedy projekt może być realizowany i dlatego dodatkowe wprowadzenie daty granicznej realizacji projektu wykracza poza kompetencje instytucji organizującej konkurs do określenia kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. Nie ulega również wątpliwości, że nie było podstaw do ustanowienia granicznej daty zakończenia realizacji projektów powołując się na kryterium zgodności projektu z regulaminem konkursu. Trzeba bowiem zauważyć, że za pomocą takich otwartych postanowień regulaminu konkursu formułujących kryteria wyboru projektów dochodzi do ograniczenia przypisanej komitetowi monitorującemu kontroli kryteriów wyboru projektów, jako że komitet monitorujący zatwierdza przedstawione mu kryteria wyboru projektów, nie zaś treść regulaminu konkursu zawierającego ewentualne zmiany lub modyfikacje tych kryteriów. Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).