I SAB/Wa 583/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. pismem z dnia 17 marca 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. [...] (dalej jako organ) postępowania dotyczącego przyznania odszkodowania na rzecz następców prawnych właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Skarżący zarzucił ww. organowi naruszenie: - art. 7 kpa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w ustawowym terminie, - art. 8 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia przez organ wątpliwości na korzyść obywatela, - art. 35 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, - art. 36 § 1 kpa poprzez brak powiadomienia skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy, - art. 104 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako: ugn). Skarżący wskazał także, że w związku z nierozstrzygnięciem wniosku wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność i przewlekłość działania organu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, że do dnia złożenia skargi, mimo upływu wyznaczonego dodatkowego terminu, organ nie wydał żadnej decyzji i nie poinformował go kiedy zapadnie decyzja i z czego wynika opóźnienie. Skarżący podał, że mimo upływu ponad dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji odszkodowawczej, co więcej nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy, pomimo, że całość dokumentacji potrzebnej do wydania decyzji znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego, skoro działanie organu nie charakteryzowało się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania - to doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania, a podejmowanie przez organ opieszałych działań bądź nie podejmowanie ich przez wiele miesięcy stanowi przesłankę stwierdzenia zarówno bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W rezultacie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ przyznał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za powołaną na wstępie nieruchomość zgodnie art. 215 ust. 2 ugn. Podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. wyznaczył organowi termin zakończenia postępowania do dnia 29 lutego 2016 r. Organ wyjaśnił także, że pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. strona została poinformowana o tym, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowania w terminie wyznaczonym w art. 35 § 3 kpa. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył żądanie skargi o zasądzenie dodatkowej kwoty na rzecz skarżącego w oparciu o art. 149 § 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Natomiast okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Orzekając o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (maj 2015 r.), skomplikowany i historyczny charakter niniejszej sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe oraz czynności podejmowane przez organ w celu zebrania niezbędnej dokumentacji, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w okolicznościach tej sprawy, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ppsa na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny i przyznanie na rzecz skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 ppsa orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).