II SA/Go 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożonego w dniu 16 grudnia 2015 r., postanowił odmówić umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 4. 102, 60 zł powstałych w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego "S" sp. z o.o.. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 64e § 1, § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 60 pkt 7 i art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec "S" sp. z o.o. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2011r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze celem dalszego prowadzenia egzekucji z majątku Spółki. W toku postępowania organ egzekucyjny dokonywał czynności egzekucyjnych, w tym zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych Spółki. Powyższe czynności związane były z powstaniem opłat a także wydatków, które są elementami kosztów egzekucyjnych. Prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna, bowiem nie doprowadziła do spłaty zobowiązań Spółki. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. organ umorzył egzekucję prowadzoną w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz wpłat na Fundusz Pracy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., organ określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddz. jako wierzyciela. Postanowienie to stało się ostateczne. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. "S" sp. z o.o. wniosła o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Wniosek został oparty na art. 64e § 3, § 2 pkt 2 u.p.e.a., ponieważ w ocenie wnioskodawcy jego pozytywne załatwienie uzasadnione jest ważnym interesem publicznym, a ponadto obciążenie nimi wierzyciela byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Wierzyciel wskazał, że jest jednostką organizacyjną finansowaną ze środków publicznych, która wykonuje zadania służące interesowi państwa i dobru publicznemu. Ponadto ZUS jako państwowa jednostka organizacyjna nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego przychody określone są ściśle przepisami prawa. Wszelkie zobowiązania ZUS mają charakter publicznoprawny, a realizowane przez niego zadania finansowane są ze środków publicznych, z tych tez środków opłacane są też koszty egzekucyjne. Dalej organ wskazał na treść art. 64e § 1, § 2, § 3 u.p.e.a. oraz na tle przytoczonych przepisów podniósł, że instytucja umorzenia należności zbudowana jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, zdaniem organu, że organ egzekucyjny ma obowiązek indywidualnej oceny okoliczności na które powołuje się wnioskodawca oraz winien kierować się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie kwestionując powołanych przez stronę okoliczności, organ wskazał, że nie uzasadniają one umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle art. 64 § 2 u.p.e.a. W ocenie organu "ważny interes publiczny", na który powołuje się strona nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Użycie przez ustawodawcę pojęcia – "ważny interes publiczny" wskazuje na wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych, a zatem do należności związanych z przymusowym dochodzeniem zapłaty. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak każdy wierzyciel, który wnioskuje o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, powinien liczyć się z potrzebą poniesienia koniecznych opłat i kosztów postępowania i na ten cel posiadać wydzieloną w budżecie rezerwę finansową. Zwłaszcza, że ustawodawca przyznając Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, że będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Ponadto organ wskazał, że ustawodawca przyznał dyrektorom oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych status organów egzekucyjnych, aczkolwiek w ograniczonym zakresie (art. 19 ust. 4 u.p.e.a.). Organ podniósł, że ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji, dlatego w tym zakresie pozycja ZUS nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny ZUS powinien liczyć się z możliwością, że zostanie obciążony kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji bez względu na jej wynik. Zdaniem organu status skarżącego ukształtowany przepisami ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie może być uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie została spełniona przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Organ zauważył, że wnosząc o uzyskanie ulgi oraz powołując się na rotację środków finansowych jako uzasadnienie jej przyznania, nadto na tej podstawie uzyskując ją, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stałby się podmiotem unikającym ponoszenia kosztów egzekucyjnych, co stałby się z pokrzywdzeniem innych wierzycieli, także publicznoprawnych. Od powyższego postanowienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wniósł zażalenie. Skarżący zarzucił, że rozpoznając wniosek o umorzenie organ nie wziął pod uwagę, iż obciążenie wierzyciela obowiązkiem opłacenia kosztów egzekucyjnych jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, ponieważ zarówno wierzyciel jak i organ egzekucyjny są jednostkami sektora finansów publicznych. Powołując się na publikacje naukowe, skarżący wskazał, że pojęcie - "ważny interes publiczny" - obejmuje także stan finansów publicznych oraz finansów ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącego Naczelnik Urzędu Skarbowego rozpoznając wniosek nie uwzględnił, że obciążenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako państwowej jednostki organizacyjnej dotowanej z budżetu państwa byłoby gospodarczo nieuzasadnione, tym bardziej że dotyczyłoby państwowej jednostki organizacyjnej dotowanej przez budżet państwa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko i argumentację organu i inst. zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że status skarżącego i sposób finansowania działalności tego podmiotu nie stanowi okoliczności obligującej organ egzekucyjny do umorzenia kosztów egzekucyjnych, w kontekście braku gospodarczego uzasadnienia dokonanego obciążenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje wprawdzie jednostką sektora finansów publicznych, lecz posiadającą odrębną osobowość prawną od Skarbu Państwa, co zasadnym czyni zachowanie przejrzystości rozliczeń finansowych tego podmiotu. Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z jednostki finansowanej z budżetu państwa obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Ponadto organ wskazał, że konieczność ponoszenia ewentualnych wydatków, związanych m.in. z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi wobec dłużników powinna zostać uwzględniona w planach działalności jednostki. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że ważny interes publiczny przemawia za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Przy ocenie zaistnienia przesłanki "ważnego interesu publicznego" należy brać pod uwagę nie tylko interes wierzyciela, ale także charakter i cel jakiemu służą środki finansowe wyegzekwowane z tytułu kosztów egzekucyjnych. Jako "interes publiczny" należy rozumieć także zapewnienie wpływu należnych dochodów niezbędnych do działania organów egzekucyjnych. Od powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wniósł skargę. W ocenie skarżącego umorzenie kosztów egzekucyjnych, a w konsekwencji uwolnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od obowiązku opłacenia kosztów egzekucyjnych wyczerpuje znamiona "ważnego interesu publicznego". Nie znajduje bowiem uzasadnienia przelanie środków pieniężnych tytułem kosztów egzekucyjnych z rachunku bankowego organu sektora finansów publicznych – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na rachunek bankowy innego organu sektora finansów publicznych – Naczelnika Urzędu Skarbowego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia. Orzeczenie uznaniowe może być przez sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, iż zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Istota rzeczy w kontrolowanej przez sąd sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 oraz § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych oraz uzasadnienia gospodarczego w obciążeniu wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów. Przywołane przesłanki nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd konieczne było ich doprecyzowanie przez doktrynę i orzecznictwo. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami "nieostrymi" oznacza, że ocena czy wynikające z nich przesłanki zostały zrealizowane musi zostać przeprowadzona przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, iż przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony określenie "gospodarcze uzasadnienie" nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Wystąpienie przesłanki gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. upadłości lub likwidacji podmiotu. Zatem przy ocenie obu tych normatywnych parametrów należy uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób ulgi, mając na uwadze ogólną sytuację finansową kraju. Ustawodawca pozostawił przy tym organom "luz decyzyjny" przy dokonywaniu takiej wykładni. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy następuje w ramach uznania administracyjnego, które sprowadza się do tego, że organ jest zobligowany do zbadania, czy w danej sprawie mają miejsce przesłanki uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi. Ustalenie w przedmiocie istnienia wyżej opisanych przesłanek nie wiążą jednak organu podatkowego w tym sensie, że nie musi on podjąć korzystnej dla wnioskującego decyzji. W ocenie sądu organy podatkowe uzasadniły w sposób dostateczny okoliczności jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcia, a przy tym wystarczająco szczegółowo odniosły się do przesłanek determinujących na gruncie przedmiotowej sprawy niezasadność wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Zaakcentować należy, że postanowienie w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, w aspekcie wysokości tychże kosztów nie było kontestowane. Wobec tego szczególny status wierzyciela i jego funkcje "społeczne" nie mogą oznaczać, że organy zobowiązane są w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Należy zauważyć, że rezygnacja przez państwo z opłat i kosztów związanych z egzekucją administracyjną nie jest uzasadniona, z uwagi na pośrednie zmniejszenia środków budżetowych wykorzystywanych na potrzeby całego społeczeństwa. Podzielić należy także argument, iż ZUS naliczając koszty egzekucyjne i obciążając nimi zobowiązanych uzyskuje środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, a wydatki na ich prowadzenie nie muszą obciążać Skarbu Państwa. Zatem ZUS, jak każdy inny wierzyciel musi ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nie ściągniętymi od zobowiązanego. Zauważyć także trzeba, iż akceptacja stanowiska, że za umorzeniem stronie skarżącej kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny prowadziłoby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem ZUS i doprowadzało do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi. Trzeba mieć również na uwadze, że decyzja w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania administracyjnego podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, ze nawet spełnienie przesłanek warunkujących umorzenie kosztów egzekucyjnych nie zawsze musi oznaczać pozytywne rozpatrzenie wniosku wierzyciela. W ocenie sądu argumentacja, która legła u podstaw zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego wskazuje, że w analizowanej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Słusznie podniesiono, że spełnienie przesłanki "ważnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. należy rozpatrywać na tle każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca wnosząc o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego nie mają bezpośredniego powiązania z interesem publicznym, czyli szeroko rozumianym dobrem wszystkich obywateli. Podobnie prawidłowo przyjął organ, że nie ziściła się przesłanka z art. 64e § 3 u.p.e.a., ponieważ skarżąca nie wykazała, aby obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego miało istotny wpływ na jej sytuację gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.