II OSK 443/17

Dnia 22 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 545/16 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 545/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na skutek interwencji A. Z.-M. i R. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Powiatu [...] wszczął postępowanie w sprawie legalności budynku położonego w [...] przy ul. [...], którego właścicielami są inicjujący postępowanie, wywodzący m. in., że po jego nabyciu okazało się, że został on wzniesiony w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. W wyroku przytoczono dalej, że w sprawie zostały przeprowadzone oględziny. W ich trakcie ustalono, że właściciele budynku nie posiadają dokumentacji związanej z jego budową ani dopuszczeniem do użytkowania, przyłącze kanalizacyjne oraz osadnik znajdują się na sąsiedniej działce, linia ogrodzenia oraz brama wjazdowa są zlokalizowane w pasie drogi gminnej, a stan techniczny budynku budzi wątpliwości. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku. A. Z.-M. i R. M. zakwestionowali taki przedmiot postępowania. W ich ocenie powinno ono dotyczyć stanu prawnego budynku. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że PINB dla Powiatu [...] poinformował wnoszących, że budynek położony przy ul. [...] jest w istocie rozbudową budynku położonego przy ul. [...], na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. W ocenie organu powiatowego oba te budynki przy [...] tworzą całość z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi lub stanowią dwa odrębne budynki jednorodzinne. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], organ I instancji odmówił stwierdzenia nieodpowiedniego stanu budynku położonego przy ul. [...] oraz dopuszczenia się samowoli budowlanej przy wznoszeniu budynków położonych przy ul. [...] i [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. Z.-M. i R. M. zarzucając brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niewłaściwe doręczenie decyzji oraz braki w zakresie jej uzasadnienia. R. M. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) o wyłączenie od załatwienia sprawy J. S., pełniącego urząd ŚWINB w [...]. W ocenie wnoszącego J. S. oraz P. S. pełniący urząd PINB w Powiecie [...] wspólnie zasiadają w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa, w jej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej, a zatem istnieć mają poważne wątpliwości, co do bezstronności J. S.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], GINB odmówił żądaniu R. M. ŚWINB decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) uchylił decyzję PINB dla Powiatu [...] wydaną w I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia w sprawie w formie decyzji merytorycznej, jak to uczynił organ powiatowy, doszukano się także szeregu uchybień formalnych organu I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skargę na decyzję organu II instancji złożył do WSA w Gliwicach R. M., kwestionując w niej także postanowienie GINB z dnia [...] maja 2016 r. w aspekcie braku wyłączenia od załatwienia sprawy ŚWINB. Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2016 r. WSA w Gliwicach rozdzielił przedmiot skargi na decyzję ŚWINB oraz na postanowienie GINB, ten pierwszy akt uczyniono przedmiotem skargi w sprawie o sygn. II SA/Gl 545/16. Opowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Dodatkowym pismem procesowym R. M. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Podkreślał, że szereg ustaleń istotnych musiał poczynić we własnym zakresie. Zarzucił ponadto błędną kwalifikację obiektu budowlanego, jaką przyjęły organy nadzoru budowlanego. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że decyzja kasatoryjna ŚWINB, której przyczyną wydania miało być szereg uchybień organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego, jest zupełnie prawidłowa. Sąd pierwszej instancji uwypuklił, że nie dokonano przede wszystkim oględzin budynku położonego przy ul. [...], nie ustalając faktycznie statusu prawnego dwóch budynków (przy ul. [...] i [...]). Zasadnie – zdaniem tegoż sądu – organ odwoławczy wskazał również na błędy w protokołach dokonanych oględzin, a na te okoliczności zwracał także uwagę skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa). Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie strona zarzuca naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie sprowadzające się do braku kontroli aktu w sytuacji konieczności oceny przez sąd administracyjny postanowienia zapadłego w przedmiotowej sprawie (rozstrzygającego kwestię wyłączenia organu II instancji), które nie podlegało zaskarżeniu w innej drodze, b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w związku z art. 24 § 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 15 K.p.a. przy zastosowaniu art. 78 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała wyraźna podstawa do wyłączenia ŚWINB od orzekania w przedmiotowej sprawie, tj. przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co prowadziło do braku dwuinstancyjności w przedmiotowym postępowaniu, c) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 135 Ppsa poprzez brak objęcia przez sąd pierwszej instancji swym wyrokiem, będącego w granicach przedmiotowej sprawy, postanowienia GINB z dnia [...] marca 2016 r. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji organu II instancji, 2) uchylenie postanowienia GINB z dnia [...] marca 2016 r., 3) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W przypadku podzielenia przez sąd kasacyjny jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku, skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto R. M. oświadczył, że nie zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu akcentuje, że sąd pierwszej instancji nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu II instancji wydanej w sytuacji, gdy organ ten nie był uprawniony w ogóle do orzekania w przedmiotowej sprawie, bowiem podlegał wyłączeniu z uwagi na takie powiązanie majątkowo-materialne piastunów funkcji organu I i II instancji, iż trudno jej zdaniem zakładać, aby organy te działały niezależnie od siebie, honorując i urzeczywistniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 Ppsa zd. 2). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Zasadnicze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć wpływ na treść kwestionowanego wyroku sprowadzają się do podniesienia kwestii naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że sąd wojewódzki nie dostrzec miał, iż piastun urzędu ŚWINB podlegał wyłączeniu, a to z tego względu, że pozostawał w określonych relacjach z osobą piastującą funkcję kierownika organu I instancji, w konsekwencji swego członkostwa w Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej samorządu zawodowego – [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zarzut ten nie jest uprawniony. Sąd w tym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 K.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 3379/15, LEX nr 2239992 oraz z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15, LEX nr 2206247). Pogląd, zgodnie z którym art. 24 K.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika, nie ma zastosowania do wyłączenia organu, którego to wyłączenia przyczyny zostały określone w art. 25 K.p.a. podzielony został także w piśmiennictwie (por. glosę G. Rząsy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 558/15, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018, Nr 11, poz. 117). B. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 3 i art. 15 K.p.a. przy zastosowaniu art. 78 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzję wydał z upoważnienia ŚWINB jego zastępca, a skoro w sprawie nie można było stosować przepisu art. 24 § 3 K.p.a. do pracownika piastującego urząd organu II instancji, nie zachodziły powody wyłączenia samego organu, te bowiem są określone w art. 25 § 1 K.p.a. Naruszenia zaś tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Z tych względów nietrafnie byłoby zarzucać, że skarżący został pozbawiony prawa do dwuinstancyjności postępowania, pomijając już, że jego odwołanie zgodnie z żądaniem zostało zaskarżoną decyzją uwzględnione, skoro kwestionowana przezeń decyzja organu powiatowego została uchylona. C. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej przywołany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 702/14 został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Zarzuty kierowane w skardze kasacyjnej pod adresem postanowienia GINB z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia organu w aspekcie prawomocnego odrzucenia skargi R. M. na nie przez WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 1438/16, są bezprzedmiotowe. D. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135 Ppsa. Skoro sąd wojewódzki nie uwzględnił skargi, to nie mógł nawet rozważać zastosowania powyższego przepisu. E. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, Pusa), traktowanych przez skarżącego kasacyjnie jako przepisy prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie, tylko wówczas okazałby się trafny, gdyby zasadne były inne zarzuty skargi kasacyjnej. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że skoro przepis art. 1 § 2 Pusa jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). W ocenie Sądu, akceptującego powyższy kierunek wykładni art. 1 § 2 Pusa prezentowany w orzecznictwie, taki przypadek w odniesieniu do zaskarżonego wyroku nie zachodził. Nie ulega także wątpliwości, że nie został naruszony przepis art. 1 § 1 Pusa, z którego wynika to, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Sąd wojewódzki wydał wyrok sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, której przedmiotem była decyzja ŚWINB. F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.