I OSK 330/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2016 roku, sygn. akt II SA/Gl 672/16 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2016 roku sygn. akt II SA/Gl 672/16 oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, rejestracji pojazdu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...], mocą której zarejestrowano na rzecz E. B. samochód osobowy marki [...] nr VIN [...] i odmówił E. B. rejestracji tego pojazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchylona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 roku o rejestracji przedmiotowego pojazdu na rzecz J. R., która to decyzja została następnie uchylona decyzją z dnia [...] września 2015 roku. Organ I instancji wyjaśnił, że pojazd będący przedmiotem rejestracji E. B. nabyła na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej z J. R. w dniu 20 stycznia 2014 roku. Odwołanie od decyzji Prezydent Miasta S. z dnia [...] listopada 2015 roku wniosła E. B., zarzucając jej naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 8, art. 11, art. 97 § 1 pkt 4, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Odwołująca się podniosła, że organ uzasadnił jedynie przesłankę wznowieniową dającą podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku, ale nie przedstawił przyczyn, które legły u podstaw odmowy rejestracji pojazdu. Ponadto w ocenie odwołującej się organ przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącej odwołanie możliwość rozpoznania przedmiotowej sprawy zależała od rozstrzygnięcia postępowania o ustalenie właściciela pojazdu przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że uprzednia decyzja o rejestracji pojazdu stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zarejestrowaniu danego pojazdu. Wskazało, że regulacja art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.) jednoznacznie wymaga by do wniosku o zarejestrowanie, w sytuacji gdy pojazd był zarejestrowany, dołączyć dowód rejestracyjny. Jest on bowiem rezultatem uprzedniej decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie została zatem spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż wzruszeniu uległa decyzja Starosty [...] o rejestracji przedmiotowego pojazdu, na podstawie której organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał jego rejestracji na rzecz E. B. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 560/12. Kolegium podało tekże, że brak dowodu rejestracyjnego, czyli jednej z przesłanek koniecznych do rejestracji pojazdów, uzasadnia również odmówienie przez organ zarejestrowania pojazdu. Skargę do WSA w Gliwicach na tę decyzję wywiodła E. B., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak przytoczenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji obejmującej przepisy prawa materialnego znajdujące w sprawie zastosowanie; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak poczynienia przez organ drugiej instancji własnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak przedstawienia w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego obejmującego przytoczenie wyjaśnienia wszystkich właściwych przepisów prawa, na jakich oparta winna zostać decyzja; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo istnienia przesłanek wiążących się z obowiązkiem zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie; naruszenie art. 142 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ drugiej instancji niesamoistnego zażalenia wniesionego wraz z odwołaniem dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy wskazane przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze uchybienia wiązały się z koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie uprawdopodobniła, że podane w skardze naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że, gdyby nie doszło do wskazanych w skardze naruszeń, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Zdaniem WSA w Gliwicach nie ulega wątpliwości, że w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2014 r., o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji organy administracji trafnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki zarejestrowania pojazdu. Sąd wskazał, że dowód rejestracyjny pojazdu (jeżeli pojazd był wcześniej rejestrowany) jest niezbędny do zarejestrowania tego pojazdu i winien być on dołączony do wniosku o rejestrację. Jego brak stanowi przeszkodę do rejestracji pojazdu. Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] września 2013 r. sporny pojazd został zarejestrowany w oparciu o decyzję Starosty [...] o rejestracji samochodu na rzecz J. R.. Decyzja ta, po wznowieniu postępowania, została jednak uchylona i odmówiono zarejestrowania tego pojazdu. W tej sytuacji, wydany w oparciu o uchyloną decyzję administracyjną dowód rejestracyjny stracił ważność, tym samym w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do zarejestrowania samochodu na wniosek skarżącej, gdyż nie przedstawiła ona ostatniego dowodu rejestracyjnego. Nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki do rejestracji tego pojazdu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać, gdyby została prawidłowo zawiadomiona. Sąd podkreślił, że samo naruszenie tego przepisu nie może automatycznie przesądzać o skuteczności powyższego zarzutu - oprócz wykazania, że takie naruszenie miało miejsce, konieczne jest bowiem ustalenie, że uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co z kolei, aby skutkowało uchyleniem kontrolowanego aktu, musi mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 2 k.p.a., a pośrednio także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Sąd I instancji powinien był wydać wyrok uchylający w całości tę decyzję. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania od organu na swoją rzecz, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy administracji nie starały się poznać rzeczywistego stanu prawnego związanego z przedmiotowym samochodem (tj. kto jest jego właścicielem, kto jest w posiadaniu dokumentów). W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną skoro organ I instancji powinien dążyć do zebrania materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę uczynienia zadość wnioskowi skarżącej o rejestrację pojazdu. Organ powinien ustalić jakie dokumenty, wobec utraty bytu przez wpis w poprzednim dowodzie rejestracyjnym, konieczne są do przedłożenia przez skarżącą i ją do ich złożenia wezwać, a gdyby uczynić tego nie mogła - wezwać do ich wydania w szczególności Starostę [...]. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że gdyby nie opisane przez nią zaniechania organu I i II instancji, a w konsekwencji także uznanie ich za prawidłowe przez Sąd I instancji, w toku postępowania przed organem I instancji mógłby zostać zebrany w całości materiał dowodowy konieczny do dokonania rejestracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wszystkie dokumenty konieczne do rejestracji znajdowały się bowiem w posiadaniu organu I instancji oraz Starosty [...], a w razie konieczności zdobycia innych dokumentów - czy to skarżąca własnymi działaniami, czy też organ działający z urzędu, mogli je przedstawić do sprawy tak, aby można było dokonać rejestracji przedmiotowego pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie rozpoznaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 2 k.p.a., a pośrednio także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Sąd I instancji powinien był tak postąpić. Punkt wyjścia do rozważań dotyczących tego zarzutu stanowić musi treść przepisu prawa materialnego, na którym oparta została kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja, tj. art. 72 ust. 1 pkt 5 p.r.d. Prawidłowe ustalenie treści normy materialnoprawnej jest bowiem w przedmiotowej sprawie niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z tym przepisem rejestracji dokonuje się na podstawie dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że pojazd, którego dotyczy postępowanie, był wcześniej zarejestrowany, a więc jest objęty dyspozycją tej normy prawnej. Podkreślić trzeba, że przepis art. 72 ust. 1 p.r.d. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, który w sposób enumeratywny określa, na podstawie jakich dokumentów można dokonać rejestracji pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2016 roku sygn. akt I OSK 1021/14, że wskazanie w art. 72 ust. 1 p.r.d. dokumentów, które są niezbędne dla dokonania rejestracji pojazdu oznacza, że postępowanie to ma cechy postępowania sformalizowanego i organ dokonujący rejestracji pojazdu zobowiązany jest wymagać dokumentów wymienionych w tym przepisie. Oznacza to również, że organ dokonujący rejestracji pojazdu nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami. Organ w ramach prowadzonego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nie może również wymienionych w powołanym przepisie dokumentów zastąpić innymi dokumentami - tym samym w tym postępowaniu ustawodawca ograniczył możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ, wskazując enumeratywnie jakie dokumenty musi przedłożyć wnioskodawca, aby możliwe było zarejestrowanie pojazdu. Wśród tych dokumentów wymienionych w art. 72 jest dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany (art. 72 ust. 1 pkt 5). Jeżeli zatem był wydany dowód rejestracyjny to rejestracja pojazdu możliwa jest tylko wtedy, gdy przedłożony zostanie ten dokument (lub zaświadczenie, o którym mowa w ust. 4 art. 72 p.r.d., wydawane w razie utraty dowodu rejestracyjnego), organ prowadzący rejestrację pojazdu nie może powyższego wymogu zastąpić innymi dokumentami lub własnymi ustaleniami. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że E. B. składając w dniu 20 stycznia 2014 roku wniosek o rejestrację pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i nr VIN [...], załączyła do niego dowód rejestracyjny wydany na nazwisko J. R. Jednak decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu na rzecz J. R. została uchylona decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 roku. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wydany w oparciu o uchyloną decyzję administracyjną dowód rejestracyjny stracił ważność. Tym samym w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do zarejestrowania samochodu na wniosek skarżącej - przedstawiony przez nią dowód rejestracyjny został anulowany. W tej sytuacji organ prawidłowo wznowił postępowanie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 roku o rejestracji przedmiotowego pojazdu na rzecz E. B. oraz odmówił wnioskodawczyni rejestracji tego pojazdu. Pamiętać należy, że dowód rejestracyjny jest niezbędny do zarejestrowania pojazdu już wcześniej zarejestrowanego. Brak tego dowodu stanowi przeszkodę do rejestracji pojazdu. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej jest to bezwzględna przesłanka rejestracji pojazdu, a odstępstwo może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych w art. 72 p.r.d. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej o rejestrację pojazdu wcześniej już zarejestrowanego, nabytego od poprzedniego właściciela na podstawie umowy kupna sprzedaży. Wobec tego w sprawie zachodziła konieczność przedłożenia dowodu rejestracyjnego. W konsekwencji powyższego uznać należy, że organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę nie dopatrzył się naruszenia przez te organy art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania twierdzi, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w szerszym zakresie, co umożliwiłoby zarejestrowanie pojazdu. Jednak jak już wyżej wskazano, zakres postępowania dowodowego w sprawie o rejestrację pojazdu zakreślają przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym. W skardze kasacyjnej pomimo powinności wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wykazano wpływu zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w postulowanym zakresie - na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w szczególności na przepisy wskazanej ustawy, które wobec braku dowodu rejestracyjnego pojazdu, umożliwiłyby rejestrację przedmiotowego pojazdu a tym samym obligowałyby organy do poszukiwania z urzędu lub domagania się od skarżącej dodatkowych dowodów. Wskazane na wstępie rozważań związanie Sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi uniemożliwiało poszukiwanie za autora skargi kasacyjnej przepisów, które zobowiązywałyby organy do przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego i przemawiałyby za tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja mogłaby dopiero zapewnić skuteczność postawionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wskazać trzeba, poza uwagami poczynionymi wyżej, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej słusznego interesu obywatela może mieć miejsce w przypadku, gdy ustawodawca pozostawił sposób rozstrzygania w sprawie uznaniu organu administracji publicznej. W przypadku decyzji związanych, do których z całą pewnością zaliczyć należy orzeczenia w przedmiocie rejestracji pojazdów, organ nie dysponuje jednak "luzem decyzyjnym" pozwalającym na uznanie słusznego interesu obywatela. Dostrzec też należy, że omawiany przepis nakłada na organy administracji publicznej także obowiązek stania na straży praworządności (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 560/12). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić w ślad za Sądem I instancji, że skarżąca kasacyjnie może wystąpić z kolejnym wnioskiem o rejestrację rzeczonego pojazdu, w oparciu o tytuł własności pojazdu potwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.