IV SAB/Gl 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 4) oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący M.P. we wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r., wysłanym z adresu poczty e-mailowej, zwrócił się do Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. (zwanego dalej również organem lub Dyrektorem ZGK) o udostępnienie kopii faktur (rachunków) za materiały, usługi sprzętowe oraz robociznę, związanych z budową fragmentu "nowego wodociągu w miejscowości N. w obrębie ul. [...] od skrzyżowania ul. [...], wzdłuż osi nowo wyznaczonej drogi posesja nr [...]". Skarżący wniósł o przesłanie informacji na adres skrytki zarejestrowanej na platformie ePUAP: [...]. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. poinformował stronę, że w związku z nagromadzeniem się prac związanych z zakończeniem roku nie może wykonać zestawienia zgodnie z wnioskiem i informacje zostaną udostępnione na podany adres w terminie ustawowym. W piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora ZGK w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądnej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, a także uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem wszystkich poniesionych wydatków tj. wpis sądowy, opłata pocztowa, koszt materiałów oraz koszt druku. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowy wniosek przesłał w dniu 1 grudnia 2015 r. na adres poczty internetowej pozyskany ze strony BIP Urzędu Gminy O. Podniósł, że do dnia wniesienia niniejszej skargi Dyrektor ZGK, nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w ten sposób naruszył czternastodniowy termin określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Dodał, że przedstawiona w piśmie organu z dnia 15 grudnia 2015 r. argumentacja jest błędna bowiem zeskanowanie faktury oraz wysłanie jej drogą elektroniczną nie jest czynnością skomplikowaną, wymagającą użycia nadzwyczajnych środków technicznych lub zaangażowania większej liczby pracowników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZGK podniósł, że wnioskowana informacja nie została udzielona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu niewłaściwego zastosowania tego przepisu oraz wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na wadliwą interpretację przepisu dotyczącego terminu udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że w grudniu 2015 r. nastąpiło znaczne spiętrzenie czynności o charakterze sprawozdawczym oraz finansowo – księgowym i to uniemożliwiło przygotowanie wnioskowanych przez skarżącego materiałów. Dodał, że po ustaleniu, iż termin z art. 13 ust. 2 ustawy, został przekroczony, wnioskowana informacja publiczna została skutecznie przekazana stronie w dniu 19 lutego 2016 r., a więc po złożeniu skargi, jednak przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Skarżący w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. wskazał, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie kopii (skanów) faktur związanych z budową wodociągu. Dodał, że w treści wniosku podał adres skrytki /[...]/. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 19 lutego 2016 r. – organ w piśmie z dnia 23 maja 2016 r. poinformował, że korespondencja ze skarżącym - na jego wniosek - była prowadzona w formie elektronicznej przez platformę ePUAP. W związku z wątpliwościami dotyczącymi doręczenia skarżącemu pisma z dnia 19 lutego 2016 r. Sąd w zarządzeniu z dnia 7 czerwca 2016 r. ponownie wezwał organ o nadesłanie dowodu doręczenia tego pisma, podkreślając, że organ przedłożył tylko pismo, bez dowodu doręczenia go stronie przez platformę ePUAP. W odpowiedzi z dnia 17 czerwca 2016 r. organ wskazał, że nie posiada urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) ponieważ pismo z dnia 19 lutego 2016 r. zostało wysłane przez platformę ePUAP na adres e-mailowy skarżącego (poczta internetowa Interia). Dodał, że takie potwierdzenie można otrzymać w chwili wysłania wiadomości z platformy ePUAP na podaną skrytkę ePUAP lub gdy odbierający wiadomość z poczty elektronicznej kieruje ją poprzez link na skrytkę ePUAP. Organ wskazał, że zwrócił się do poczty internetowej Interia o dostęp do dowodu doręczenia wiadomości skarżącemu, jednak otrzymał odpowiedź, że takie działania leżą w kompetencji innych organów. Wyjaśnił, że pismo z 19 lutego 2016 r. nie zostało wysłane na adres skrytki ePUAP, ponieważ podany przez skarżącego adres był nieprawidłowy, z uwagi na brak wymaganych ukośników. Wskazał, że serwer mógł odczytać powyższy adres jako nieprawidłowy ([...], powinno być [...]) i w związku z tym wysłał odpowiedź na adres mailowy skarżącego, bez możliwości otrzymania potwierdzenia odbioru wiadomości przez skarżącego. Na wezwanie Sądu skarżący w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. poinformował, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek z dnia 1 grudnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały zaś wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w zakresie – przesłanego drogą e-mailową - wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r. o udostępnienie kopii faktur (rachunków) za materiały, usługi sprzętowe oraz robociznę, związane z budową fragmentu "nowego wodociągu w miejscowości N. w obrębie ul. [...] od skrzyżowania ul. [...], wzdłuż osi nowo wyznaczonej drogi, posesja nr [...]". W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, że treść wymienionych we wniosku dokumentów stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Wobec tego podkreślenia wymagało, że według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., zwanej dalej również u.d.i.p.), informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 wymienionej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek, to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o przesłanie żądanej informacji na adres skrytki zarejestrowanej na platformie ePUAP. Informacja ta nie została jednakże udostępniona. Jak wynika bowiem z wyjaśnień organu - pismo z 19 lutego 2016 r. zawierające wnioskowaną informację nie zostało wysłane na adres skrytki ePUAP, ponieważ podany przez skarżącego adres był nieprawidłowy, z uwagi na brak wymaganych ukośników. Z tego powodu – jak wyjaśnił organ - wysłał informację na adres mailowy skarżącego, bez możliwości otrzymania potwierdzenia odbioru tej wiadomości. Podkreślenia jednakże wymagało, że skarżący w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. poinformował, iż nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 grudnia 2015 r. Z powyższego wynika, że organ podjął próbę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej dopiero w dniu 19 lutego 2016 r., a więc po upływie ponad dwóch i pół miesiąca od daty złożenia przedmiotowego wniosku i po złożeniu skargi na jego bezczynność. Ponadto, pomimo stwierdzenia niemożności przesłania informacji na wskazany we wniosku adres skrytki na platformie ePUAP, organ nie zwrócił się do skarżącego z pisemnym powiadomieniem – jak wymaga tego art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – chociaż adres korespondencyjny skarżącego został wskazany w skardze na bezczynność, która wpłynęła do organu 11 lutego 2016 r. Natomiast według art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W wyniku rozpoznania skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. w zakresie wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należało, że wymieniony podmiot dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał zatem wymieniony podmiot do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w przedstawionych okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie, świadczy o błędnym interpretowaniu przepisów, co znalazło zresztą potwierdzenie w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r., a następnie w odpowiedzi na skargę. Ponadto istotne znaczenie miało również to, że organ podjął próbę przesłania wnioskowanej informacji na podany we wniosku adres skrytki ePUAP, jednakże okazało się, że adres ten był nieprawidłowy. Okoliczność wskazania błędnego adresu została potwierdzona w skierowanym do Sądu piśmie skarżącego z dnia 8 kwietnia 2016 r., gdyż podał w nim adres skrytki ePUAP z ukośnikami, a więc inaczej niż określił to wcześniej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego uznać należało, że postępowanie organu w przedmiocie tego wniosku, nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych przyczyn należało oddalić wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia bowiem wymagało, że orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, takie okoliczności nie wystąpiły, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań. Natomiast zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez niego wpis od skargi. Brak było bowiem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego w pozostałej części, tj. dotyczącej zwrotu opłaty pocztowej, kosztów materiałów i druku. Podkreślenia bowiem wymagało, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 października 2010 r. - katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 P.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji, wykraczające poza zakres tego katalogu koszty związane z prowadzeniem korespondencji oraz opłaty ponoszone przez stronę przy uiszczaniu wpisów sądowych, nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżących (postanowienie NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1490/09, publ. LEX nr 743273).