I SA/Wa 503/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz E. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone z wniosku E. R. z 31 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 6, art. 8 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził, że: E. R. przysługuje w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. R. nieruchomości stanowiącej majątek ziemski S., gmina [...], powiat [...], województwo [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (pkt 1); wartość pozostawionej nieruchomości wynosi [...] zł (pkt 2); wysokość rekompensaty wynosi 20% wartości nieruchomości, co stanowi kwotę [...] zł (pkt 3); świadczenie pieniężne wypłacone zostanie ze środków Funduszu Rekompensacyjnego (pkt 4). E. R. wnioskiem z 31 lipca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, z uwzględnieniem właściwej powierzchni opuszczonej nieruchomości, tj. powiększonej o [...] ha lasów. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2007 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art., 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ustawy odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ wskazał, że przedłożony przez stronę materiał dowodowy potwierdza, że zachowany został termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem wnioskodawczyni wiedzę o nowych dowodach uzyskała w dniu 22 lipca 2015 r., natomiast wniosek o wznowienie złożyła w dniu 1 sierpnia 2015 r. W ocenie organu w sprawie zaszły również wszystkie przesłanki niezbędne do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Załączone do wniosku o wznowienie postępowania dowody są nowe. Dokumenty z Archiwum Państwowym Obwodu [...] odnalezione w wyniku kwerendy przeprowadzonej w 2015 r. istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji z [...] lutego 2007 r., nie były znane organowi, który wydał decyzję. Są też dla sprawy istotne. Dotyczą nieruchomości z majątku S., pozostawionego przez K. R. z d. T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w gminie [...], w powiecie [...], w województwie [...], z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., za który otrzymała rekompensatę jej spadkobierczyni E. R., na podstawie ww. decyzji. Organ podał dalej, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. było możliwe, ponieważ zgodnie z art. 20 ustawy do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152. art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 K.p.a. W postępowaniu tym nie ma natomiast zastosowania art. 146 § 1 K.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji z [...] lutego 2007 r. organ podał, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o rekompensatę, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepisy ustawy nakładają przy tym na wnioskodawcę obowiązek udokumentowania przesłanek warunkujących przyznanie rekompensaty, w tym faktu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego, jej rodzaju i powierzchni, za pomocą szczególnych środków dowodowych (art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy). Decyzja z [...] lutego 2007 r. zapadła w oparciu o materiał dowodowy, z którego wynikało, że K. R. ur. w 1902 r., była w dniu 1 września 1939 r. obywatelką polską, zamieszkiwała w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, była właścicielką majątku ziemskiego S., w gminie [...], powiecie [...], województwie [...], który zmuszona była opuścić w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na skutek wysiedlenia do [...], przybyła do Polski w 1946 r. na podstawie Umowy Polsko-Radzieckiej z 6 lipca 1945 r., a zatem spełniła wymogi art. 2 ustawy. Pozostawioną nieruchomość stanowiło gospodarstwo rolne - majątek ziemski S., oddalony ok. 5 km od [...] i ok. 15 km od miasta [...], o pow. [...] ha ziemi, w pięciu działach gruntu z czego około [...] ha stanowiły pastwiska, około [...] ha grunty pod zabudowaniami (siedlisko) natomiast pozostałe to grunty orne, na których uprawiano żyto, jęczmień, pszenicę, ziemniaki. Zabudowę stanowił budynek mieszkalny, drewniany na podmurówce z kamienia łupanego, o pow. użytkowej [...] m2, podpiwniczony, parterowy z poddaszem, kryty gontem, składający się z 6 pokoi, kuchni, spiżarni, sieni, wybudowany około 1929 r. Organ ustalił również, że prawo do rekompensaty nie zostało dotychczas zrealizowane, a E. R. jest jedyną spadkobierczynią testamentową K. R., posiada obywatelstwo polskie, złożyła wniosek w terminie, zatem jest osobą uprawnioną do należnej rekompensaty w całości. Wartość pozostawionej nieruchomości określono w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł, która nie podlega waloryzacji, natomiast wysokość rekompensaty stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości, tj. [...] zł. Decyzja stała się ostateczna i na jej podstawie E. R. otrzymała należną rekompensatę. Wiążącym dowodem do ustalenia rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...], ustalający składniki majątku ziemskiego S., tj. [...] ha i [...] m2 gruntów rolnych, drewniany dom mieszkalny o pow. [...] m2. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego organy związane są faktem wydania prawomocnego orzeczenia sądu i jego treścią. Jednakże w celu uszczegółowienia składników pozostawionej nieruchomości ustalonych w wyroku sądu organ przyjął również dane wynikające z innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ nadzoru podał dalej, że we wniosku o wznowienie postępowania E. R. zarzuciła, że wojewoda błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2000 r., w którym nie zostało ustalone, że K. R. pozostawiła również las w majątku S. Strona wyjaśniła, że powódka w tamtym postępowaniu nie posiadała dokumentów, które potwierdzałyby ten fakt, co wynikało z utrudnień w ich uzyskaniu z [...] archiwów. Pozew skierowany do sądu nie zawierał zatem żądania ustalenia w zakresie lasów, a sąd był związany żądaniem pozwu. Zdaniem organu nadzoru powyższa argumentacja pozostaje jednak bez wpływu na postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2007 r., gdyż dotyczy innej nieruchomości. Przedmiotem wniosku o wznowienie jest nieruchomość leśna o pow. [...] ha, nieobjęta ww. orzeczeniem Sądu Okręgowego, natomiast przedmiotem kwestionowanej decyzji była nieruchomość rolna o pow. [...] ha zabudowana domem mieszkalnym. Inicjując ponadto postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty to E. R. przedstawiła określone dowody, wywodząc z nich swoje roszczenia. Właśnie w oparciu o te dowody, tj. wyrok z [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...], takie roszczenie zostało wnioskodawczyni przyznane. Natomiast dowody uzyskane w postępowaniu wznowieniowym nie podważają w ocenie organu przyjętych w postępowaniu zwykłym okoliczności i ustaleń. Zdaniem organu nadzoru granice sprawy o realizację prawa do rekompensaty wyznacza sam wnioskodawca, określając we wniosku nieruchomości, które zostały pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnalezienie nowych dokumentów świadczących o pozostawieniu nowej nieruchomości leśnej powoduje konieczność złożenia nowego wniosku, wszczynającego odrębną sprawę administracyjną. Wprowadzenie jednak przez ustawodawcę granicznej daty do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. 31 grudnia 2008 r. powoduje, że rozpoznanie wniosku i załatwienie jako nowej sprawy aktualnie jest niemożliwe. W tych warunkach nie można było uznać, że nowe istotne dowody, nieznane Wojewodzie [...], istniejące w dniu wydania decyzji, stanowiły podstawę do zastosowania przez organ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia decyzji z [...] lutego 2007 r. Minister Skarbu Państwa, na skutek wniosku E. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. oraz art. 9 ustawy, decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z 31 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. Organ wskazał, że mimo nieprecyzyjnego sformułowania art. 20 ustawy, mając na uwadze okoliczności towarzyszące jego wprowadzeniu oraz treść uzasadnienia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2008 r. Nr 197, poz. 1223), którą przepis ten wprowadzono, wyłączenie art. 146 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie przepisów odrębnych, nie zaś decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a. i wskazany w nim 5-letni termin na wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Początkiem terminu wynikającego z art. 146 § 1 K.p.a. jest fakt doręczenia decyzji, natomiast jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. doręczona została pełnomocnikowi strony w dniu 19 marca 2007 r. W związku z powyższym 5-letni termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu 19 marca 2012 r. W tej sytuacji upływ terminu z art. 146 § 1 K.p.a. pozbawił organ prowadzący postępowanie wznowieniowe możliwości orzeczenia co do istoty, a więc brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję E. R. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 20 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten zezwala na wznowienie postępowania po upływie 5 lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji w sprawie tylko w przypadku, gdy decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do wszystkich decyzji przyznających prawo do rekompensaty, bez względu na datę ich wydania, czy doręczenia; 2. art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżąca uchybiła 5-letniemu terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 20 ustawy nie była takim terminem związana; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, podczas gdy sprawa nie stała się bezprzedmiotowa i winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 20 ustawy. Ratio legis tego przepisu wyraża się w możliwości wzruszenia w trybach w nim wskazanych decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie odrębnych przepisów. Jest to zatem przepis o charakterze przejściowym. We wcześniejszych regulacjach dotyczących mienia zabużańskiego, tj. ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 39 ze zm.), czy też ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm.), możliwe było jedynie zaliczenie na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nie była za nie wypłacana rekompensata. Wydane wcześniej decyzje i zaświadczenia mogły być wzruszane na podstawie tego przepisu. Natomiast wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwe jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również z orzecznictwa wynika, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń na podstawie odrębnych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2411/13; wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1035/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z akt administracyjnych bezspornie wynika przy tym, że termin z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął. Decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. doręczona została bowiem pełnomocnikowi skarżącej w dniu 19 marca 2007 r. Ma więc rację organ odwoławczy, że uchylenie ww. decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat (termin ten upłynął w dniu 19 marca 2012 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu 1 sierpnia 2015 r.). Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje natomiast w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma przy tym charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Minister Skarbu Państwa nie dostrzegł jednak, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sytuacji, organ odwoławczy powinien był dokonać merytorycznej kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., przeprowadzić postępowanie co do podstaw wznowienia i ocenić, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Umarzając natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o wznowienie bez dokonania powyższych ustaleń, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokona kontroli decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2015 r., a następnie oceni, czy w sprawie zaszły, czy też nie, przesłanki do zastosowania przepisu art. 151 § 2 K.p.a.