II OSK 1981/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 516/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Gminy W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. oddalił skargę Gminy W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem ŁWINB uchylił na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.), w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Łodzi wniosła Gmina W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe tego przepisu pozwalające na uchylenie decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, art. 29, art. 49b oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290; dalej "P.b.") oraz przepisów przejściowych poprzez ich niezastosowanie, co nie uprawniało organu do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło, jej zdaniem, do naruszenia art. 77 i 7 k.p.a., gdyż organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało przepisy prawa materialnego i zasady procedowania, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Sąd wskazał, że stanowiący oś sporu zjazd na działkę nr [...] z ul. S. w W. zrealizowany został przez Gminę W. w 2010 r. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika zarówno z twierdzeń samej skarżącej, jak i organów administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli wszczęte zaś zostało na skutek pisma Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2015 r. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] września 2015 r. Sąd przyznał rację organowi II instancji, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tj. 28 czerwca 2015 r., to w sprawie będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy, w tym przede wszystkim art. 6 ust. 1, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też art. 6 ust. 3, który odnosi się do stawek opłat legalizacyjnych w tych sprawach. Rację również przyznał Sąd organowi II instancji, że skoro istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to niewłaściwym był przyjęty przez organ powiatowy tryb postępowania naprawczego w oparciu o art. 49b P.b., regulujący postępowanie naprawcze prowadzone w stosunku do obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, skoro przedmiotowy obiekt jako wymagający w czasie jego realizacji uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowany został bez takiego pozwolenia. Już tylko ta okoliczność, w ocenie Sądu, uzasadniała uchylenie decyzji organu powiatowego jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał też, że organ powiatowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji z urzędu rozważył również kwestię legitymacji K. G. uprawniającej go do wniesienia zażalenia w imieniu Stowarzyszenia Z. i uznał, że był on umocowany do reprezentowania Stowarzyszenia i zażalenie zostało wniesione skutecznie. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowienia organu II instancji i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 P.b. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, wynikające z bezzasadnego przyjęcia, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i powinno toczyć według dotychczasowych zasad, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności postanowienia o wszczęciu postępowania, wynika że postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez WSA tego błędu skutkowałoby uchyleniem postanowienia ŁWINB; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 P.b., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy prawidłowy wynik kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinien prowadzić do wniosku, że postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o art. 49b P.b., a nie art. 48 i 49 P.b. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez WSA wskazanego błędu w postanowieniu ŁWINB skutkowałoby uchyleniem tego postanowienia, a nadto Sąd zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31, 134 i 144 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo tego, że ŁWINB nie zbadał prawidłowo przesłanek dopuszczalności udziału Stowarzyszenia Z. jako uczestnika postępowania na prawach strony, przez co zażalenia inicjujące postępowanie zażaleniowe pochodziło od podmiotu nieuprawnionego i nieposiadającego legitymacji czynnej, co w efekcie doprowadziło do wydania postanowienia przez ŁWINB z rażącym naruszeniem prawa; wskazane uchybienie WSA podczas rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej skutkowałaby dostrzeżeniem tych uchybień i uchyleniem postanowienia ŁWINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim usprawiedliwione podstawy ma podniesiony w skardze kasacyjnej jako trzeci zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31, art. 134 i art. 144 k.p.a., w zakresie, w jakim wskazuje, że w sprawie tej nie zbadano prawidłowo przesłanek dopuszczalności udziału Stowarzyszenia Z. jako uczestnika postępowania na prawach strony. Sąd I instancji rozważał jedynie kwestię legitymacji K. G. do wniesienia zażalenia w imieniu Stowarzyszenia Z., ale nie rozważył, czy Stowarzyszenie to było legitymowane do skutecznego złożenia zażalenia. O ile do wszczęcia przez organ administracyjny postępowania z urzędu nie jest konieczne rozważanie, czy przedstawiający organowi okoliczności uzasadniające wszczęcie takiego postępowania podmiot ma jakikolwiek interes prawny w tym postępowaniu, a w przypadku organizacji społecznej czy spełnia ona warunki z art. 31 k.p.a., to dla udziału tych podmiotów we wszczętym postępowaniu niezbędne jest rozważenie tych okoliczności. Do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma znaczenia skąd organ zaczerpnął wiedzę o okolicznościach uzasadniających wszczęcie. Aby jednak dany podmiot mógł uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona bądź na prawach strony konieczne jest spełnianie ustawowych wymogów, warunkujących posiadanie takiego uprawnienia. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien zatem należycie rozważyć, czy Stowarzyszenie Z. spełnia warunki z art. 31 k.p.a. i dać temu wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe przedwczesna byłaby ocena zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej bowiem kolejności należy wyjaśnić, czy Stowarzyszenie Z. było uprawnione do złożenia zażalenia. Dopiero po ewentualnym ustaleniu, że zażalenie to wniesiono prawidłowo, będzie możliwe przeprowadzenie oceny merytorycznej zasadności pozostałych zarzutów. Przedwczesna też byłaby obecnie ocena, czy wskutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem już teraz przesądzić, że Stowarzyszenie nie było uprawnione do skutecznego złożenia zażalenia. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.