I SA/Wa 663/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] października 2014 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1955 r. [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr hip. [...] Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawną sprawy. Pismem z [...] maja 2014 r. [...] - następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości położonej w W przy ul. [...] ([...]) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wydanego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenia Prezydium Rady narodowej [...] z [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu tej nieruchomości. Grunt przedmiotowej nieruchomości wchodzi aktualnie w skład kilku działek, w tym m.in. części położonej przy ul. [...] działki nr [...] z obrębu [...] zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym wyodrębniono i zbyto na rzecz osób trzecich lokale mieszkalne wraz z powiązanym z nim prawem użytkowania wieczystego gruntu. W toku postępowania ustalono, że 5 osób będących współwłaścicielami lokali mieszkalnych i współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nie żyje, a zmarli oni przed wszczęciem postępowania. Ustalenia te dotyczyły [...] i [...] (współwłaścicieli lokalu nr [...]), [...] (współwłaściciela lokalu nr [...]) oraz [...] i [...] (współwłaścicieli lokalu nr [...]). W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] października 2014 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po ww. zmarłych (pkt 1 postanowienia) oraz na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 2 miesięcy od otrzymania postanowienia o ustalenie ich następców prawnych (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, stronami postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] winni być dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich następcy prawni oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości, a więc m.in. właściciele mieszkań znajdujących się w posadowionym na tym gruncie budynku, dysponujący przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Kolegium podnosiło przy tym, że postępowanie o nabycie spadku jest wszczynane przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art.506 i 510 § 1 k.p.c.). Organ administracji publicznej nie spełniając tych wymogów, nie ma natomiast uprawnień by skutecznie wystąpić do sadu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Zwracało także uwagę, iż pominięcie spadkobierców strony postępowania administracyjnego stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad tego postępowania określonej w art. 10 k.p.a. Dopóki zatem nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych stosowne postanowienia konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślało jednocześnie, że jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia po byłych właścicielach lokali nr [...],[...] i [...] będą miały przymiot strony w postępowaniu. Na postanowienie to [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając postanowieniu naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy; - art. 8 k.p.a. poprzez wymaganie od strony podjęcia skomplikowanych, długotrwałych i kosztownych działań w sytuacji, gdy istnieją inne rozwiązania z których mógł skorzystać organ; -107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164), przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia sądu lub organu, podczas gdy w przedmiotowym zakresie dopuszczalne jest także złożenie oświadczenia przed notariuszem, który nie mieści się ani w definicji sądu, ani organu; -art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprze jego niezastosowanie, a w szczególności niepodjęcie żadnych działań zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców, a w przypadku niemożności ich ustalenie – nieskorzystanie z art. 30 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozwijając powyższe zarzuty podkreślali, że rozpoznanie sprawy nie zależy od zagadnienia prejudycjalnego, bowiem postępowanie o nabycie spadku nie ma takiego charakteru, a ponadto postanowienie Kolegium godzi w interes wnioskodawców jak też prowadzi do przewlekłości postępowania. Zwracali także uwagę na pominięcie przez organ okoliczności, że spadkobierca po [...] i [...] małż. [...] został już ujawniony w księdze wieczystej lokalu, a tym samym winien on być powołany w ich miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga mimo trafności jednego z podniesionych w niej argumentów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podejmując postanowienie o zawieszeniu postepowania organ nie naruszył prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. skarga mimo trafności jednego z podniesionych w niej argumentów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podejmując postanowienie o zawieszeniu postepowania organ nie naruszył prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także zagadnieniem prejudycjalnym, należy z kolei rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem, jak trafnie skonstatował organ, jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a które w tym postępowaniu miałby (gdyby żyły) przymiot strony. Godzi się bowiem zauważyć, że podstawowym obowiązkiem organu jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przy czym to, że od roku 2008 dokumentowanie następstwa prawnego po zmarłych, możliwe jest także w formie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, a notariusz nie jest sądem ani organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie zmienia faktu, że w samej sprawie administracyjnej - w przypadku braku takiego aktu, jak też braku postanowienia sądu spadku - istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Z tego względu nie jest trafny podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przez Kolegium art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. –Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164). O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzje wydane w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - interes prawny kreujący przymiot strony mają poza przeddekretowymi właścicielami nieruchomości (ich spadkobiercami), wszyscy ci, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Mają go zatem - jak podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – także obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych) i użytkownicy wieczyści gruntu (por. np.: wyroki NSA: z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, Lex nr 469750; z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, Lex nr 1773731; z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, Lex nr 2067155). Wyrażany w tej materii w nielicznych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odmienny pogląd, wedle którego aktualni właściciele lokali mieszkalnych w budynkach posadowionych na gruntach dekretowych nie mają w takich postępowaniach interesu prawnego (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 882/14 Lex nr 1734409) jest odosobniony i skład orzekający w niniejszej sprawie go nie podziela. Jak bowiem trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 24 kwietnia 2008 r. I OSK 264/08 "Obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP)". Nie można wszak tracić z pola widzenia, że właściciele ci są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), a ich interes prawny jest właśnie konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości oraz przynależnej im współwłasności części wspólnych budynku (por. art. 3 ust. 2 tej ustawy). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1955 r. zmarli współwłaściciele trzech lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku posadowionym na gruncie objętym tym orzeczeniem, tj. współwłaściciele lokali nr [...], [...] i [...]. Poza sporem jest przy tym, że po współwłaścicielach lokali nr [...] i nr [...] (tj.[...] oraz [...] i [...] małż. [...]) do dnia wydania zaskarżonego postanowienia następstwo prawne nie zostało wykazane stosownym dokumentem, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Niewątpliwie zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego nie mógł rozstrzygnąć organ to postępowanie prowadzący. To z kolei przesądza o zaistnieniu w niej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednoczesnego zobowiązania stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we właściwej procedurze. Zasadnie zatem powołując sią na ów przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło prowadzone postępowanie nadzorcze i kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązało strony je inicjujące do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 2 miesięcy o ustalenie następców prawnych ww. zmarłych. Przy czym wbrew temu co sugerują skarżący, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 § 5 k.p.a. Regulacje te bowiem odnoszą się do sytuacji, gdy śmierć strony następuje w toku postępowania, a nie ustalenia przez organ we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r. I OSK 148/11 Lex nr 1120598). Stąd sformułowany w skardze zarzut naruszenia ww. przepisów, jak też motywowany tym naruszeniem zarzut niepodjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy uznać należy za chybiony. Trafnie natomiast skarżący zarzucili Kolegium, że zawieszając postępowanie błędnie zobowiązało ich do ustalenia także następcy prawnego [...] i [...] małżonków [...] (współwłaścicieli lokalu nr [...]), choć ten ([...]) był już wówczas znany, a jego prawa do nieruchomości lokalowej zostały ujawnione w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...]. Okoliczność ta jednak nie przesądza o wadliwości prawnej samego zawieszenia postępowania administracyjnego. Nadal bowiem kwestią otwartą pozostaje ustalenie następców prawnych zmarłych współwłaścicieli lokali nr [...] i [...], których udział w tym postępowaniu jest obligatoryjny. Świadczy jedynie o poczynieniu przez Kolegium w powyższym aspekcie błędnych ustaleń stanu faktycznego, co jest konsekwencją niewłaściwej i pobieżnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a przez to naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., z tym że w stopniu nie mającym charakteru istotnego. Tego rodzaju naruszenie norm postępowania nie może zaś prowadzić do uchylenia obarczonego nim aktu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.