II SA/Gl 479/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014 r. B. P., zam. w K., przy ul. [...] i D. P. zam. w K. przy ul. [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych z dnia [...] r. nr [...] na działkach [...];[...];[...] i [...] w P. przy ul. [...]. Inwestorem przedsięwzięcia była "Z" sp. z o.o. z siedzibą w W. Podstawami żądania był art. 145 § 1 pkt. 1, 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Wnoszący są właścicielami działek o numerach [...];[...] i [...] w P. położonych, w ocenie stron, w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Działki, na których zrealizowane zostało przedsięwzięcie również pierwotnie stanowiły ich własność, ale zostały przez nich zbyte na rzecz "B" sp. z o.o. sp. k. Podnieśli, że nie zapewniono im możliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, mimo że realizacja przedsięwzięcia bezpośrednio ich dotyczy. Wskazali, iż w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko krąg stron postępowania ustala się nie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na bogate orzecznictwo sądowe podnieśli oni, że działalność stacji paliw płynnych powoduje, iż na ich nieruchomościach występują uciążliwości, w szczególności zanieczyszczenia powietrza oraz hałas. Pełnomocnik wnoszących stwierdził także, że wokół stacji paliw musi zostać utworzony obszar ograniczonego użytkowania Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W ocenie organu wnoszącym nie przysługuje status strony postępowania. W praktyce rozstrzygnięcie to nie zostało jednak uzasadnione. Na skutek zażalenia złożonego przez wnoszących (zawierających w istocie tę samą argumentację jak we wniosku o wznowienie postępowania) sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było to, że Prezydent Miasta P. nie zbadał statusu wnoszących jako stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie zbadał również, czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. występująca w sprawie "Z" przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W szczególności podniosła, iż D. P. i B. P. nie mogli zostać uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaakcentowała także, że wnoszący o wznowienie postępowania posiadali wiedzę o wydanym pozwoleniu na budowę, na dowód czego przedstawiła korespondencję D. P. z "C" sp. z o.o. oraz "Zawezwanie do próby ugodowej" z dnia 4 grudnia 2013 r. podpisane zarówno przez B. P. jak i D. P. Pełnomocnik "C" sp. z o.o. wniósł do dopuszczenie jej do postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że kopię skarżonej decyzji D. P. odebrał dnia 1 grudnia 2014 r. Jednakże z innych pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż dnia 5 października 2012 r. zostało do D. P. wysłane pismo, stanowiące odpowiedź na jego pismo z dnia 28 sierpnia 2012 r. W piśmie organu szczegółowo poinformował stronę o okolicznościach sprawy i wydanych decyzjach administracyjnych. W konsekwencji organ uznał, iż wnoszący nie dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. P. i D. P. Podnieśli, że pismo z dnia 5 października 2012 r. nie zawierało istotnych wiadomości na temat wydanej decyzji. Trudno zatem przyjąć, iż z dniem doręczenia tego pisma strony dowiedziały się o wydaniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił skarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie z wniosku B. P., w pozostałym zakresie utrzymując akt w mocy. Organ odwoławczy zaakceptował argumentację niedochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w odniesieniu do D. P. Uznał, iż dowiedział się on o wydaniu decyzji najpóźniej w październiku 2012 r. Nie oznacza to jednak, że w tym samym czasie o decyzji dowiedziała się B. P. Ta okoliczność winna zostać dopiero ustalona przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję złożyła do tutejszego Sądu "A" sp. z o.o. (dawniej "Z" sp. z o.o.). Domagając się uchylenia skarżonej decyzji w punkcie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w tym zakresie, zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że B. P. dowiedziała się o wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania dopiero w grudniu 2014 r. Wskazała, iż D. i B. P. pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. wystąpili między innymi do "Z" sp. z o.o. z propozycją zawarcia próby ugodowej. W tym piśmie powołują się na okoliczność wybudowania stacji paliw. Argumentem przemawiającym za twierdzeniem skarżącej ma być również okoliczność, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 5 października 2012 r, skierowane do D. P., odebrała osobiście B. P. W związku z powyższym spółka zarzuciła Wojewodzie [...] również naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 2 tej ustawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Podniósł, iż okoliczność, że B. P. odebrała pismo skierowane do D. P. wcale nie oznacza, że dowiedziała się o jego treści. Również propozycja zawarcia próby ugodowej świadczy tylko o tym, że B. P. w 2013 r. posiadała wiedzę o wybudowaniu stacji paliw, a nie o wydaniu pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt administracyjnych, kluczową kwestią niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie, czy obydwoje wnoszący o wznowienie postępowania dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W przypadku D. P. wykazano, iż termin ten nie został dochowany, gdyż bez wątpienia dowiedział się on o wydaniu decyzji już w 2012 r., czyli ponad dwa lata przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest wykluczone, że taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku B. P., ale ustalenia organu I instancji nie potwierdzają tej tezy. Na pewno nie można uznać, iż uzyskanie informacji o wydaniu decyzji przez D. P. jest równoznaczne z uzyskaniem takiej wiedzy przez B. P. i bez znaczenia jest to, iż to jej podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej. Brak podstaw do twierdzenia, że zapoznała się ona z pismem nie do niej kierowanym. Również "zawezwanie do próby ugodowej" z 2013 r. nie świadczy, że B. P. uzyskała wówczas wiedze na temat pozwolenia na budowę. Zasadne zatem było, uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w części toczącej się z wniosku B. P. i nakazanie organowi I instancji dokonanie ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.