II OZ 788/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./, po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 376/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty P. z 9 października 2015 r. nr ... w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 15 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 376/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty P., zw. dalej Starostą, z 9 października 2015 r., nr ... w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. P., zw. dalej stowarzyszeniem, na postanowienie Wojewody M., zw. dalej Wojewodą, z dnia 15 grudnia 2015 r., nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie Wojewody z 15 grudnia 2015 r., nr ... Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 9 października 2015 r., nr ..., odmawiające dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego "N. S." etap ..., przy ul. S. ... w P. W skardze zawarto wniosek o wytrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że zawarcie w skardze samego wniosku bez jego uzasadnienia nie wystarczy, by Sąd pozytywnie rozważył wstrzymanie wykonania w oparciu o przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Nadto Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem o wstrzymanie wykonania zostało objęte postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Argumentował, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W ocenie Sądu, zasadniczo cechy wykonalności nie posiadają decyzje lub postanowienia odmowne. Zdaniem Sądu, postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze względu na swój formalny charakter i zakres nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dotyczy ono wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków. Nie podlega zatem ochronie tymczasowej w postaci wstrzymania jego wykonania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty P. z 9 października 2015 r., nr ... W zażaleniu stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie faktu, że wykonanie przedmiotowej inwestycji może spowodować uzasadnione naruszenie praw osób trzecich, - naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, odmowę jego zastosowania i niewstrzymanie wykonalności postanowienia objętego skargą, poprzez pominięcie faktu, że wybudowanie budynku w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, którego gabaryty są niezgodne z zapisami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, którego posadowienie w terenie zdaje się naruszać granice działki oraz budynku, który będzie zacieniać lub przesłaniać nieruchomości sąsiadów nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania ‒ P. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie ‒ w całości podzielił stanowisko WSA wyrażone w zaskarżonym postanowieniu a zażalenie uznał w całości za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14, LEX nr 1503379). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że stowarzyszenie w złożonym wniosku nie wykazało w sposób jednoznaczny, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że wnosi o wstrzymanie wykonania w całości przedmiotowych postanowień z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że samo złożenie wniosku rozumianego jako zgłoszenie żądania nie może odnieść zamierzonego skutku. Nadto, podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi aktu, który podlega wykonaniu, bądź też nadaje się do wykonania, a zatem również do wstrzymania jego wykonania. Postanowienie takie nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie nadaje się do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2008, s. 339). Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w zażaleniu należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie Wojewody z 15 grudnia 2015 r., nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego. W zażaleniu stowarzyszenie podnosi natomiast, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę nie wywołuje skutków materialnoprawnych". Zauważyć więc należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania nie dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, która nie jest też przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji. Tym samym zawarta w zażaleniu argumentacja stowarzyszenia dotyczy aktu administracyjnego, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, co powoduje, że i z tego względu brak jest możliwości uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie argumentów dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.