I OSK 2759/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 103/16 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia [...] 2012 r. 1) uchyla punkt IV zaskarżonego wyroku; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 103/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] "M." w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r., zobowiązał Koło Łowieckie Nr [...] "M." w K. do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2012 r.; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałej części oraz przyznał adwokat M. J. od Skarbu Państwa wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Koła Łowieckiego nr [...] "M." w K. (dalej jako: organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na poniższe pytania: 1. Ile sztuk poszczególnych gatunków zwierzyny łownej (drobnej i grubej) odstrzelili myśliwi Koła Łowieckiego nr [...] "M." w K. w roku gospodarczym 2010/2011 na poszczególnych obwodach łowieckich dzierżawionych od skarbu państwa? 2. Ile i jakich urządzeń łowieckich postawiło Koło Łowieckie w okresie jak pkt 1 w poszczególnych obwodach łowieckich? 3. Jaką kwotę odszkodowań wypłaciło Koło Łowieckie za szkody wyrządzone przez zwierzynę dziką w poszczególnych obwodach łowieckich w okresie jak pkt 1?. Skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów oraz ewentualnego ich kopiowania w siedzibie organu, ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku. Po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 59/14, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3101/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że statut Polskiego Związku Łowieckiego jest aktem o charakterze wewnętrznym, zatem regulacje w nim zawarte nie mogą modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W ocenie NSA z faktu, że dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach określonych w akcie podustawowym lub wewnętrznym, nie można wywodzić wniosku, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji powinien poddać ocenie, czy organ był bezczynny, a ponadto rozważyć, czy organ zapewnił skarżącemu realny dostęp do żądanych informacji, chociażby poprzez poinformowanie skarżącego o możliwości wglądu do akt. NSA podniósł również, że Sąd powinien ocenić, czy zakres żądanej informacji, która choć składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną, bowiem powstała w wyniku podjętych przez organ działań, natomiast nie istniała w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego. Końcowo NSA zaznaczył, że należy uwzględnić fakt, że Koło Łowieckie nie jest typowym organem udostępniającym informację publiczną, zatem sposób udostępnienia przez taki organ informacji może być dostosowany do jego środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji, organ w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący miał możliwość realizacji złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej poprzez wizytę w siedzibie organu, jednak z możliwości tej nie skorzystał. Organ podkreślił, że powyższy sposób udostępnienia informacji publicznej wynikał z braku fachowej obsługi biura oraz braku urządzeń technicznych. Ponadto organ zaznaczył, że pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie nr 1, jednak na pozostałe pytania organ nie udzielił odpowiedzi uznając, że nie dotyczą one informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązał organ do rozpoznania pkt 3 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt III). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., jest związany oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny żądanych przez skarżącego informacji, a w wyniku tej analizy uznał, że informacje, o których udostępnienie wnioskował skarżący w punkcie 1 i 3 stanowiły informacje publiczne. Sąd zaznaczył, że organ udzielił żądanej informacji jedynie w zakresie punktu 1. Natomiast odnośnie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd stwierdził, że nie można przyjąć aby informacja dotycząca ilości oraz rodzaju urządzeń łowieckich, które "postawiło Koło Łowieckie w okresie jak pkt 1 w poszczególnych obwodach łowieckich" stanowiła informację publiczną. W ocenie Sądu przedmiotem informacji publicznej mogą być jedynie takie dane, które odnoszą się do wykonywania zadań publicznych, bądź gospodarowanie mieniem publicznym przez organ, natomiast takiego charakteru nie mają informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący w pkt 2 wniosku. Zatem stanowisko organu w tym zakresie okazało się uzasadnione. Mając na uwadze, że organ pozostawał bezczynny co do załatwienia wniosku skarżącego w pkt 3, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Oceniając, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym nieznaczny okres zwłoki w zapewnieniu skarżącemu dostępu do wnioskowanych informacji oraz złożony zakres pytań składających się na przedmiotowy wniosek. Ponadto Sąd miał na względzie charakter i specyfikę Koła Łowieckiego, które nie jest podmiotem dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowania i udostępnienia informacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w części tj. w pkt II i III. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 14 ust 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że złożenie do akt przez organ pisma, w którym informuje o udzieleniu informacji na wnioskowane pytania, stanowi skuteczne udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r.; art. 17 ustawy prawo pocztowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że złożenie przez organ potwierdzenia nadania pisma stanowi jednocześnie dowód przesłania odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. e) oraz lit. f) oraz art. 6 ust. 5 lit. d) u.d.i.p. poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że pytanie z punktu 2 wniosku dotyczy informacji niebędących informacjami publicznymi. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 ust. 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na nie zobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej zawarte w punkcie 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r., w sytuacji braku dowodu świadczącego o udzieleniu takiej odpowiedzi; art. 3 ust. 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji nieudzielenia informacji na pytania zadane we wniosku przez ponad 3 lata oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, polegające na zaniżeniu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego poprzez pominięcie, że pełnomocnik brała udział w postępowaniu przed WSA w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 59/14 a następnie ustanowiony substytut brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej co do punktu 1 oraz 2 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. w sposób wskazany przez skarżącego oraz nałożenie na organ grzywny w kwocie [...] zł. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za łącznie cztery instancje, przy uwzględnieniu sporządzenia poprzednio skargi kasacyjnej oraz stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podczas uprzedniego rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna, poza zarzutem dotyczącym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oparto na art. 3 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku dot. informacji publicznej, w sytuacji gdy brak jest dowodu świadczącego o udzieleniu takiej odpowiedzi. Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że omawiany przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia przepisom procesowym lub materialnym. Skarżący kasacyjnie wprawdzie powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi normę, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak skonstruowanego zarzutu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 1 u.d.i.p., podkreślić trzeba, że w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nawiązał w tym zakresie do wiążącego z mocy art. 190 p.p.s.a. stanowiska NSA wyrażonego w zapadłym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3101/14. Zgodnie z tym orzeczeniem Sąd pierwszej instancji podjął działania celem ustalenia, czy organ zapewnił skarżącemu realny dostęp do żądanej informacji, co doprowadziło do stwierdzenia, że faktycznie taki dostęp został zagwarantowany, zatem dalsze żądania i skargi wnioskodawcy są bezzasadne. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisu jest bezzasadny bowiem Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu czynności procesowych zaleconych przez NSA. W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wskazał, że jeżeli Sąd pierwszej instancji ustali, że skarżącemu zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, czyniłoby to dalsze żądania i skargi skarżącego bezzasadne, a nawet mogłoby być poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ustawy Prawo pocztowe należy jedynie wskazać, że zarzut ten wymyka się spod oceny, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. e) oraz lit. f) oraz art. 6 ust. 5 lit. d) u.d.i.p. poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że pytanie z punktu 2 (dotyczące ilości urządzeń łowieckich) wniosku dotyczy informacji niebędących informacjami publicznymi, należy wskazać, że przepis art. 1 określa jedynie zakres przedmiotowy ustawy i definiuje pojęcie informacji publicznej. Natomiast odnośnie naruszenia przepisu art. 6 u.d.i.p. należy wskazać, że przepis ten zawiera jedynie dwa ustępy oraz, że ustęp 2 nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Nie sposób zatem odnieść się do zarzutu naruszenia nieistniejących przepisów. Nie jest rolą NSA przypisywanie skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części odnoszącej się do pkt II i III zaskarżonego wyroku, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut dotyczący zawartego w pkt IV zaskarżonego wyroku postanowienia w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na koszty te winno bowiem składać się wynagrodzenie pełnomocnika za czynności adwokackie na każdym etapie postępowania. Wskazać przy tym wypadnie, że o ile w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SAB/Lu 59/14 i I OSK 3101/14 zastosowanie znajdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.), o tyle w dalszym toku postępowania wynagrodzenie adwokata winno być obliczone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w tej części zaskarżony wyrok nie orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albowiem ustalenie i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ramach przyznanego i wykonanego prawa pomocy jest tzw. postępowaniem wpadkowym (ubocznym, incydentalnym). Uwzględnienie skargi kasacyjnej w tej części stanowiło w istocie rozpoznanie zażalenia na zawarte w zaskarżonym wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania. Istotne jest przy tym również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 258 § 4 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.). Zatem wnioski pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozpoznane zostaną w odrębnym trybie.