II SAB/Wa 166/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] października 2015 r. T. S. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o udostępnienie następującej informacji: "Czy Fundacja [...] z siedzibą w [...] w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] października 2015 r. zgłosiła do ubezpieczenia M.D. i odprowadzała obowiązkowe składki zgodnie z deklarowanym zatrudnieniem z tytułu zawarcia umowy o pracę na czas nieokreślony?" W uzasadnieniu wniosku T. S. stwierdził, że jest on dopuszczalny, bowiem informacje dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną oraz organizacji pożytku publicznego. Ponadto dotyczą zadeklarowanych okoliczności oraz mających poświadczać je dokumentów stanowiących materiał w postępowaniu administracyjnym mający bezpośredni wpływ na jego wynik. Pismem z dnia [...] października 2015 r. przesłanym za pomocą poczty elektronicznej, powołując się na art. 50 ust 3, 4 i 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie należy do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, że dane klientów ZUS zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych i ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych objęte są ochroną. Dane zgromadzone na koncie płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, komornikom sądowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie oraz Komisji Nadzoru Finansowego, wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych, a także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach. Prawo do uzyskania informacji z zasobów ZUS mają również inne podmioty, o ile legitymują się zgodą ubezpieczonego lub płatnika, których informacje dotyczą. T.S. pismem z dnia [...] października 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że ZUS w swoim piśmie odniósł się do innych danych niż te, które są przedmiotem wniosku, co świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że ZUS odmówił informacjom przymiotu informacji publicznej, jednak nie uzasadnił swojego stanowiska. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do udzielenia żądanej informacji. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości. Domagał się także zasądzenia od Prezesa ZUS na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz pozostaje w posiadaniu przedmiotowej informacji. Wniosek o dostęp do informacji publicznej jest dopuszczalny, bowiem dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną oraz organizacji pożytku publicznego, nadto odnosi się do uprzednio zadeklarowanych okoliczności. Zdaniem skarżącego Prezes ZUS nie uzasadnił twierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie V C SK 63/12 stwierdził, że składki ZUS nie są własnością obywateli i nie podlegają przepisom o ochronie własności. Składki ZUS są jedynie daniną publiczno-prawną która nie podlega zwrotowi. Stanowisko Sądu Najwyższego wzmocnione zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2015 r. wydanym w sprawie K 1/14, stanowiącym m.in., że środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, również zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych, są – w sensie konstytucyjnym – środkami publicznymi, a nie prywatnymi oszczędnościami ubezpieczonych. Pochodzą bowiem z przymusowej i powszechnej składki emerytalnej, która ma charakter daniny publicznej. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, nie sposób zaprzeczyć, że informacja o odprowadzaniu składek emerytalnych stanowi informację publiczną. W niniejszej sprawie nie ma także uzasadnienia odmowa realizacji wniosku z powołaniem na ustawę o ochronie danych osobowych czy też ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podkreślił, że przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2015 r. było udzielenie informacji ogólnej – czy organizacja pożytku publicznego dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zatrudnianej na stanowisku dyrektora osoby i czy były odprowadzane z tego tytułu obowiązkowe składki. To żądanie nie jest tożsame z udostępnieniem danych zgromadzonych na koncie płatnika składek, a tylko taki wniosek objęty jest reżimem przepisu art. 50 ust. 3, 4 i 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Udostępnienie treści danych wymienionych w art. 45 ww. ustawy nie było przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2015 r. Jednocześnie skarżący podkreślił, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne ma węższy zakres niż prawo do prywatności osób prywatnych. Cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego, rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako ściśle związane z działalnością publiczną. Zdaniem skarżącego M. D. jako dyrektor gminnej placówki oświatowej wykonuje zadania publiczne, bo gospodaruje środkami publicznymi i wykonuje funkcje władcze wobec uczniów. Jednocześnie nie ma rozstrzygającego znaczenia fakt, na podstawie jakiego stosunku prawnego wskazana funkcja jest pełniona oraz czy dyrektor szkoły gminnej jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. Dyrektorzy szkół publicznych, pełnią zadania publiczne i są wynagradzani z funduszy publicznych, zatem informacje związane z pełnieniem funkcji publicznych nie podlegają ochronie na podstawie prawa o ochronie prywatności czy prawa do ochrony ich danych osobowych. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie w pełni znajduje zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. M. D. w zakresie, w którym żądana informacja go dotyczy, nie korzysta z ochrony przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Żądane informacje pozostają w ścisłym związku z przedłożonymi przez tę osobę dokumentami dotyczącymi stażu pracy na stanowisku kierowniczym, które stanowią materiał w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Jednocześnie podkreślił, że bezsporna jest okoliczność, iż Fundacja [...] z siedzibą [...] jest organizacją pożytku publicznego. Zatem Fundacja ta prowadzi działalność publiczną, wykonuje zadania publiczne. Jest więc podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Skarżący dodał, że Fundacja [...] w okresie sprawozdawczym od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. korzystała ze środków finansowych pozyskanych ze źródeł publicznych w kwocie 215 537.27zł, natomiast w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. w kwocie 69 054.61 zł oraz uzyskała przychód z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych odpowiednio dla tych okresów w kwotach 23 650,46 zł i 23 279,46 zł. Natomiast majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania. Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem. "Fundacja [...]" należy do zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zatem jej działalność, wytworzone dokumenty, w tym zawierane umowy o pracę, posiadają przymiot informacji publicznej. Informacja dotycząca wypełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia osób, z którymi umowy były zawierane oraz odprowadzania z tego tytułu obowiązkowych składek do ZUS jest informacją publiczną, chociażby w zakresie prawidłowości wydatkowania funduszy publicznych przez organizację pożytku publicznego. Osoba, której dotyczą żądane informacje, jest nie tylko dyrektorem szkoły publicznej ale także zajmuje stanowisko dyrektora Ośrodka Szkoleniowego Fundacji [...]. Skarżący podkreślił, że pisma kierowane do skarżącego przez ZUS nie mogą uwolnić organu spod zarzutu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie załatwiły one sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że żądana wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. informacja – nie jest informacją publiczną, dotyczy bowiem danych osobowych znajdujących się na koncie ubezpieczonego. Takie informacje nie mogą być udzielone innym podmiotom niż określone w art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec treści powyższego przepisu ustawy, nie budzi wątpliwości fakt, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena charakteru prawnego żądanej we wniosku z dnia [...] października 2015 r. informacji, a mianowicie ocena tego, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dla dokonania takiej oceny niezbędne jest przytoczenie przepisów art. 50 ust. 3, 4 i 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów tych wynika, że dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrum pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego, wojewodzie, Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców, z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych (art. 50 ust. 3 ustawy). Ponadto dane te mogą być udostępnione na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach (art. 50 ust. 4 ustawy). Z kolei z art. 50 ust. 9 wynika, że przedmiotowe dane udostępnia się także ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego a nadto – w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Przywołane regulacje wskazują, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, na to, że informacja, jaką posiada ZUS o zgłoszeniu danej osoby fizycznej do ubezpieczenia społecznego i związanym z tym odprowadzaniu obowiązkowych składek z tytułu umowy o pracę, nie ma charakteru informacji publicznej, dotyczy bowiem konkretnego, indywidualnego stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego. Ustawodawca ograniczył dostęp do tych informacji, uznając, że tylko enumeratywnie wymienione podmioty mogą się z nimi zapoznać bez zgody ubezpieczonego i płatnika składek. Pozostałe podmioty mogą się zapoznać z przedmiotowymi danymi, ale wymaga to zgody ubezpieczonego lub płatnika składek. Dysponentem zatem uprawnionym do zapoznania się z danymi zgromadzonymi przez ZUS na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek jest ubezpieczony i płatnik składek. Fakt, że ubezpieczonym jest osoba, która aktualnie została powołana na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w [...], a więc pełni funkcję publiczną, nie ma wpływu, zdaniem Sądu, na ocenę charakteru prawnego żądanej informacji. Informacja bowiem o ubezpieczeniu społecznym, a w szczególności o stanie konta konkretnej osoby fizycznej nie dotyczy spraw publicznych. Również nie ma wpływu na ocenę charakteru żądanych informacji fakt, iż płatnikiem składek miałaby być organizacja pożytku publicznego. Przyjęcie poglądu skarżącego prowadziłoby do nieakceptowalnej, zdaniem Sądu, sytuacji, w której dane o indywidualnych stosunkach z zakresu ubezpieczenia społecznego, gromadzone przez ZUS w odniesieniu do płatników składek będących podmiotem prawa publicznego lub wykonujących zadania publiczne, byłyby dostępne dla każdego podmiotu powołującego się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na bezczynność organu.