I SA/Wa 770/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. K., kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji MSWiA przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1996 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewid. [...] obr. Nr [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Lwh [...], Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy K. Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część ww. decyzji. M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ orzekający w postępowaniu komunalizacyjnym nie sprawdził, "czy spis inwentarzowy odpowiada stanowi faktycznemu (...)" i nie zawiadomił o tymże postępowaniu hipotecznych właścicieli działki (w tym poprzednika prawnego wnioskodawcy). Wnioskodawca podkreślił także, że przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] września 1973 r. były jedynie udziały P. S. i F. S. sumujące się do łącznego udziału [...] części, z pominięciem udziału [...] części jego poprzedniczki prawnej. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r., wystąpił M. K. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono, że Wojewoda [...] wydając decyzję z 1 lutego 1996 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej K. z [...] września 1973 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w K. w gm. kat. [...], jako właściciela których wskazano: P. S., F. S. i P. S. Powyższy akt został wydany na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Orzeczenie z [...] września 1973 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym wywołuje skutki prawne, wiążące zarówno strony postępowania, jak i organy administracji publicznej. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], z czego działka nr [...] weszła w skład działki nr [...]. Następnie działka nr [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...]. Minister wyjaśnił, że wpisy ujawnione w księdze wieczystej KW [...] potwierdzają fakt, że w chwili wywłaszczenia współwłaścicielami nieruchomości byli P. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz. i F. S. w [...] cz. Jak podnosi wnioskodawca w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej K. z [...] września 1973 r. błędnie wpisano ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, dwukrotnie wpisując P. S. (2 x 9/20 cz.) oraz F. S. (2/20 cz.), pomijając udziały M. S. W opinii wnioskodawcy przedmiotowe udziały 9/20 cz. powinny pozostać w posiadaniu M. S., a nie przysługiwać Skarbowi Państwa, a następnie właściwej gminie. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na podstawie postanowienia z [...] listopada 2005 r., I [...], spadek po M. S. z domu S. nabyła E. S. z domu S. Następnie aktem notarialnym z [...] kwietnia 2012 r., Rep. A Nr [...], E. S. sprzedała M. K. spadek po M. S. z domu S. Istotą rozpatrywanej sprawy było rozstrzygnięcie przez organ nadzoru, czy w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli na dzień 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe. Zarzuty zaprezentowane we wnioskach M. K. sprowadzają się w istocie do kwestionowania zasadności przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność państwa w związku z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej K. z [...] września 1973 r. Jednakże w niniejszym postępowaniu nadzorczym, kwestia ta nie podlega ocenie organu orzekającego, tzn. poza zakres kompetencji Ministra właściwego do spraw administracji publicznej wykracza ocena, czy orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości zostało wydane zgodnie z prawem. Na podstawie orzeczenia PRN m. K. z [...] września 1973 r. Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej Iwh [...], KW [...]. W niniejszej sprawie wpis Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości chroniony jest rękojmią wiary publicznej wiary ksiąg wieczystych, określoną w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, aby M. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej K. z [...] września 1973 r. Z akt nie wynika również, żeby toczyło się postępowanie z wniosku innych osób lub z urzędu o ocenę legalności tego orzeczenia. Rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji nie stoi na przeszkodzie zainicjowaniu przez zainteresowane strony postępowania prowadzącego do wzruszenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej K. z dnia [...] września 1973 r. Z powyższych względów Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r., w której stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta żadną inną spośród pozostałych wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Marek W. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 5 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy komunalizacyjnej, art. 156 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1-3 i art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że z ustaleń organu nadzoru wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji (działka nr [...]) składała się między innymi z byłej działki nr [...]. W księdze wieczystej nr [...], w której znajdowała się także przedmiotowa część działki nr [...], została ujawniona decyzja wywłaszczeniowa z 1973 r. i sąd wieczystoksięgowy na podstawie tej decyzji ujawnił Skarb Państwa jako współwłaściciela nieruchomości objętej tą księga jedynie w udziale [...] części w miejsce P. S. i F. S. Z kolei w miejsce M. S. sąd wieczystoksięgowy ujawnił M. K. Ponadto organ pomija milczeniem w uzasadnieniu obu decyzji, iż Prezydent K. działając za Skarb Państw odmówił wypłaty odszkodowania za udział przypadający M. S. z uwagi na to, że jego zdaniem udział ten nie został wywłaszczony. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., orzekającej o nabyciu przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewid. [...] obr. nr [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Lwh [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy K. Z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – ustawa komunalizacyjna – wynika, że "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Warunkiem komunalizacji jest więc to, aby komunalizowane mienie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Rację ma więc Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji twierdząc, że istotą rozpatrywanej sprawy było rozstrzygnięcie przez organ nadzoru, czy w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli na dzień 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie państwowe. Jednocześnie równie słusznie Minister zauważa, że nie jest on kompetentny do oceny, czy orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości (orzeczenie PRN K. z [...] września 1973 r.) zostało wydane zgodnie z prawem. Ponadto, na podstawie tego orzeczenia Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej. Zdaniem Ministra wpis Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości chroniony jest rękojmią wiary publicznej wiary ksiąg wieczystych. To ostatnie stwierdzenie Ministra nie polega na prawdzie, jako że nie chodzi tu o ochronę nabywcy prawa w drodze czynności prawnej, działającego w zaufaniu do treści księgi wieczystej, wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, ze zm.), tylko o domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 tej ustawy. Dwa podstawowe zagadnienia zostały jednak przez Ministra zdiagnozowane poprawnie, tyle tylko, że wyciągnął on z nich niewłaściwe wnioski. Owe zagadnienia to: 1. MSWiA nie jest właściwy w tym postępowaniu (to ostatnie wymaga podkreślenia) do oceny zgodności z prawem orzeczenie PRN K. z [...] września 1973 r. o wywłaszczeniu; 2. nie jest właściwy do oceny zgodności z rzeczywistym stanem prawnym wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Jednocześnie jednak, aby ocenić, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. nie narusza rażąco prawa, organ nadzorczy musi stwierdzić, czy skomunalizowane mienie było mieniem Skarbu Państwa. Z tego dylematu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wybrnął w sposób poprawny (zgodny z prawem), odmawiając już na tym etapie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, bez uprzedniego przesądzenia we właściwym trybie (skoro sam nie mógł tego oceniać), czyją własność stanowiło skomunalizowane mienie. Naruszył w ten sposób art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący podnosi, że przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] września 1973 r. były jedynie udziały P. S. i F. S. sumujące się do łącznego udziału [...] części, z pominięciem udziału [...] części jego poprzedniczki prawnej – M. S.. Dwa razy wywłaszczono za to udział P. S. wynoszący 9/20. Powstaje zatem pytanie, czy tak skonstruowana decyzja o wywłaszczeniu rażąco narusza prawo, skoro mimo wszystko na jej podstawie Skarb Państwa został wpisany jako właściciel do całej komunalizowanej nieruchomości, czy też w ogóle nie doszło do wywłaszczenia udziałów M. S., czemu zaprzecza wpis w księdze wieczystej. Jednocześnie jednak, jak słusznie zauważa skarżący, Prezydent Miasta K. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w przedmiocie odszkodowania za udział przypadający M. S. uznając, że udział ten nie został wywłaszczony (zob. decyzja z [...] kwietnia 2014 r.). Takie postępowanie organów państwa, w sytuacji, gdy MSWiA bez wyjaśnienia we właściwym trybie kwestii prawa własności nieruchomości na dzień komunalizacji, odmawia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, narusza dodatkowo zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przesądzenia w postępowaniu prejudycjalnym wymaga bowiem to, czy doszło do wywłaszczenia udziałów M. S. na podstawie orzeczenie PRN K. z [...] września 1973 r. – a o cywilnoprawnych skutkach tego orzeczenia może orzec tylko sąd powszechny – a jeśli tak, to czy orzeczenie PRN K. z [...] września 1973 r. nie narusza rażąco prawa, o czym z kolei może orzec organ administracji w osobnym postępowaniu. W ocenie sądu w niniejszym składzie domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie wyklucza jednak możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to postępowaniu kwestia zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowić może zagadnienie prejudycjalne. Samo zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnym przez właściwy do tego sąd powszechny, nie obala jeszcze domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W zbliżonej procesowo sytuacji, gdzie rozstrzygnięcie sporu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowiło zagadnienie wstępne dla postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie odszkodowania, mimo domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (podniesionego w zarzucie kasacyjnym), co do właściciela gruntu, za który miało być wypłacone odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., I OSK 1375/11, baza orzeczeń). Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się obecnie postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub jakiekolwiek inne postępowanie cywilne z powództwa M. K., mające na celu przesądzenie, jaki był stan własności działki nr [...] na dzień komunalizacji z mocy prawa, ale organ nadzoru zawieszając postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może jednocześnie wezwać stronę postępowania, w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego (nawet przy wyrobionym na ten temat stanowisku) wskazywanie rodzaju powództwa, z jakim strona powinna wystąpić do sądu powszechnego (czy to w oparciu o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy np. art. 189 k.p.c.). Jakakolwiek ocena sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie byłaby bowiem wiążąca dla sądu powszechnego. Zwrócić można jedynie uwagę, że stan prawny nieruchomości powinien być ustalony na dzień komunalizacji z mocy prawa, co może ułatwić decyzję w przedmiocie doboru środka prawnego dla ewentualnego postępowania prejudycjalnego. Organ nadzoru nie do końca wyjaśnił też stan wpisów w księgach wieczystych, czym naruszył art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ustalił bowiem, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej K. z [...] września 1973 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w K. w gm. [...], ozn. m.in. numerami działek [...], jako właściciela których wskazano: P. S., F. S. 2/20 i P. S. 9/20. Następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], z czego działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], która zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...]. Z tego wynika, że działka nr [...] weszła w skład działki nr [...]. Tymczasem w stosunku do pozostałych działek nr [...] skarżący jest obecnie wpisany w księdze wieczystej jako współwłaściciel w udziale 9/20, co wynika z pisma Urzędu Miasta K. z [...] lutego 2016 r., a czego organ nie analizował, mimo potrzeby ustalenia stanu własności całej wywłaszczonej nieruchomości. Chodzi o dokładne ustalenie, które z wywłaszczonych działek znajdują się w jakiej księdze wieczystej, jakim działkom odpowiadają obecnie, jaki jest ich stan własności i jaki był na dzień komunalizacji z mocy prawa. Tego wyczytać z decyzji Ministra w sposób jednoznaczny nie sposób, a samodzielnych ustaleń w tym zakresie sąd administracyjny czynić nie może. Tym bardziej jest to argument za przeprowadzeniem postępowania prejudycjalnego, przed rozstrzygnięciem, czy decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. rażąco narusza prawo. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.