II SA/Gl 469/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącemu E. M. rozbiórkę silosu na zboże, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na parceli nr [...] w P. przy ul. [...]. Powołując się na wynik oględzin, przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2015 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowy silos o poj. 91,7 m2 i wysokości 7,07 m, zrealizowano na fundamencie w postaci płyty żelbetonowej w czerwcu 2013 r., po uprzedniej rozbiórce silosu o mniejszej pojemności. Inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Tymczasem zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 rozp. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), odległość ta winna wynosić co najmniej 4m. Zatem lokalizacja obiektu narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis zacytowano. W odwołaniu od decyzji E. M. powołał się na brak świadomości w zakresie wymogów prawa budowlanego. Podniósł, że wymianę starego silosu uznał za remont, czy też modernizację istniejącego obiektu, na usytuowanie którego blisko granicy zgodę wyraził wówczas sąsiad, a obowiązywały wtedy inne przepisy. Wyjaśnił też, że właściciel działki sąsiedniej wyraził chęć odsprzedania mu części nieruchomości, co umożliwi zachowanie wymaganych odległości. Wreszcie, odwołujący się podał, że silos jest nieodłącznym wyposażeniem jego gospodarstwa. Do odwołania dołączono oświadczenie P. M. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że parametry spornego silosu na zboże, sprawiają że w dacie jego budowy wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – w brzmieniu z czerwca 2013 r.). Przedmiotowe roboty nie stanowiły remontu, lecz budowę lub odbudowę, skoro nowy obiekt jest większy od starego. Nie ma też prawnych możliwości legalizacji przedmiotowego silosa z uwagi na jego zlokalizowanie w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Zamiar odkupienia części działki sąsiedniej pozostaje zaś bez wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego E. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 9 i 77 § 1 kpa – poprzez nieudzielanie skarżącemu wskazówek co do możliwości sposobu załatwienia sprawy, polegające na przedwczesnym nakazaniu rozbiórki obiektu, w sytuacji, gdy należało uprzednio wszcząć procedurę legalizacyjną, 2) art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeżeli istnieją prawne możliwości legalizacji obiektu, to okoliczność ta oznacza, że zasadny jest nakaz rozbiórki. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono oceny możliwości legalizacji obiektu, gdyż nie wdrożono procedury legalizacyjnej, podczas gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem było możliwe. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu miejscowego, budowla nie narusza ustaleń tego planu. Skarżący przedłożył też oświadczenie P. M., że sprzeda on skarżącemu niezbędną część gruntu a obecnie z jego wniosku toczy się postępowanie o podział działki sąsiedniej, zaś proponowany podział został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy G. postanowieniem z dnia [...] r., którego odpis dołączono do skargi. Tymczasem organ nie udzielił skarżącemu pouczeń i nie wskazał na możliwość wdrożenia postępowania podziałowego, co stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie nałożono też obowiązków z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, których niewykonanie dopiero stanowić mogło podstawę nakazu rozbiórki. Skarżący podkreślił, że istniały prawne możliwości legalizacji budowy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że postępowanie podziałowe nie zostało jeszcze zakończone oraz złożył do akt mapę z projektem podziału działki sąsiedniej. Następnie pełnomocnik nadesłał żądane zaświadczenie Wójta Gminy G. o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Trafnie organy nadzoru budowlanego dopatrzyły się podstaw do zastosowania trybu z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Dla oceny legalności robót budowlanych miarodajny jest stan z daty ich podjęcia. Jest poza sporem, że przedmiotowy silos na zboże zrealizowano w czerwcu 2013 r. po uprzednim usunięciu starego silosa o mniejszej pojemności. Zmiana parametrów i powstanie nowego obiektu, nawet w tym samym miejscu, stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z uwagi na pojemność i wysokość, budowa silosu wymagała zatem w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na budowę, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy. Tymczasem skarżący przed rozpoczęciem robót nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak świadomości prawnej co do rygorów Prawa budowlanego jest bez znaczenia dla oceny legalności budowy. Podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego jest obligatoryjne, a rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Jednakże, nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego pozbawione są instrumentów prawnych, uniemożliwiających uwzględnienie słusznego interesu stron, o ile nie koliduje to z interesem społecznym (art. 7 kpa). Okoliczności niniejszej sprawy są bowiem specyficzne. Organy obydwu instancji jako przesłankę wydania nakazu rozbiórki bez uprzedniego wdrożenia procedury z art. 48 ust. 2 ustawy, wskazały fakt naruszenia wymogów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na lokalizację obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej (§ 8 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozp.). Tymczasem zdaniem skarżącego, taki stan rzeczy nie wykluczał możliwości legalizacji robót z uwagi na deklarowaną przez właściciela działki sąsiedniej chęć zbycia części nieruchomości. Z mocy § 10 a cyt. rozp., nie ogranicza się zaś odległości, o której mowa m.in. w § 8 ust. 1 pkt 5, jeżeli działka sąsiednia jest własnością inwestora lub jest on jej użytkownikiem wieczystym. Oczywiście, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznanie sprawy następuje na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Jednakże w sytuacji, gdy do odwołania dołączono pisemne oświadczenie P. M. z dnia 14 lutego 2016 r., który potwierdził, że wyraził zgodę na lokalizację starego silosu, jak i nowego obiektu oraz zamierza sprzedać skarżącemu część działki o szerokości 4 m, aby spełnione zostały przepisy techniczno-budowlane, zdaniem sądu administracyjnego, nakaz rozbiórki obiektu został wydany przedwcześnie. Co prawda, sam fakt wszczęcia postępowania podziałowego na wniosek P. M., nie stanowił podstawy do obligatoryjnego zawieszenia niniejszego postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem dopiero nabycie przez skarżącego działki sąsiedniej mogło doprowadzić do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 10 a cyt. rozp.), jednak okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uzasadniały rozważenie przez organy możliwości zastosowania trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych z mocy art. 9 Prawa budowlanego. Aczkolwiek ust. 3 tego przepisu stanowi, że wniosek do Ministra, który wydał przepisy techniczno-budowlane, składa właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wdrożenie tego trybu możliwe jest również na etapie legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Wszak inwestor takich robót zobligowany jest do złożenia takich samych dokumentów, jakie są wymagane w legalnie prowadzonym procesie budowlanym (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy). Przedłożenie takich dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (ust. 5 tego przepisu). Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 (Lex nr 581004). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podzielił. Stąd też wykluczenie przez organy nadzoru budowlanego możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za przedwczesne i sprzeczne z regułą uwzględniania słusznego interesu stron. Wreszcie, w razie nabycia przez skarżącego odpowiedniej części nieruchomości sąsiedniej spełniony zostanie wymóg z § 10 a cyt. rozp. i odpadną warunki z § 8 ust. 1 pkt 5 . Skoro organy nadzoru nie dopatrzyły się innych przeszkód prawnych do wdrożenia procedury legalizacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego, którego wypis i wyrys dołączono do akt administracyjnych, a dodatkowo skarżący złożył zaświadczenie o treści planu, skarga musiała odnieść skutek. Decyzje organów obydwu instancji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zapadły bowiem przedwcześnie, bez wdrożenia procedury z ust. 2 tego przepisu, czym naruszono także wymogi z art. 7 kpa i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Z mocy art. 152 § 1 ustawy, z braku odmiennego orzeczenia sądu, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł (w minimalnej wysokości) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 997 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić aktualny stan faktyczny i prawny, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń, wdrożyć tryb z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W zależności od treści projektu budowlanego, rozważenia wymagać będzie zastosowanie trybu odstępstwa z art. 9 tej ustawy, o ile nie dojdzie do nabycia przez skarżącego niezbędnej części nieruchomości sąsiedniej. ec