II OSK 2943/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 675/16 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 675/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego niezastosowanie, mimo że ustawa ma nadal zastosowanie do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie przed 1 stycznia 1995 r., zaś przedmiotowy budynek gospodarczy powstał jeszcze w dacie obowiązywania tej ustawy; - art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez ich zastosowanie w sprawie, mimo że nie zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki; - art. 52 w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do skarżącego, który nie ponosi odpowiedzialności za samowolę budowlaną, a nadto przysługuje mu jedynie udział w prawie własności nieruchomości wspólnej, na której znajduje się przedmiotowy budynek i wydanie nakazu wobec niego oznaczałoby nie tylko skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie można bowiem lege artis zobowiązać jednostki, nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności pozostałych współwłaścicieli; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia materiału dowodowego i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych celem ustalenia kiedy powstał przedmiotowy budynek gospodarczy, co z kolei ma znaczenie przy ustaleniu przepisów które winny mieć zastosowanie w sprawie. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły dowieść twierdzeń skarżącego, a Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego i nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie innych świadków na okoliczność daty powstania spornego obiektu; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, zarzut ten opiera się o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że istotne dla sprawy było określenie daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego, albowiem w sytuacji stwierdzenia iż powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. obowiązujące w dacie powstania obiektu. Powinnością organu było zebranie wszystkich dowodów celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nadto zapewnienie stronom udziału we wszystkich podejmowanych czynnościach. Skarżący podniósł, że wskazywał na możliwość przesłuchania byłego użytkownika spornego obiektu, jednak zarówno organ I i II instancji nie podjęły w tym przedmiocie stosownej inicjatywy i nie przeprowadziły tego dowodu. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, wedle relacji poprzedniego użytkownika obiektu, miał on powstać na początku lat dziewięćdziesiątych, tj. w dacie gdy skarżącemu nie przysługiwała nawet własność nieruchomości lokalowej, do której sporny budynek gospodarczy był przyporządkowany ale również w dacie gdy obowiązywały całkowicie inne, aniżeli przyjęte przez Sąd przepisy. Skarżący nie został przy tym zawiadomiony o miejscu i czasie przesłuchania świadków w sprawie, czym pozbawiono go wpływu na ustalenia co do daty powstania obiektu. Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że wobec powstania obiektu przed 1 stycznia 1995 r., jako podmiot, który nie ponosi żadnej odpowiedzialność za samowolę budowlaną nie jest biernie legitymowany w niniejszej sprawie i nie on winien być adresatem obowiązków zawartych w decyzjach, tym bardziej że obiekt znajduje się na terenie nieruchomości wspólnej stanowiącej własność właścicieli lokali. W ocenie skarżącego zastosowanie w sprawie art.49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie było uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Podobnie więc jak przy redakcji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła, z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów, zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 (można się domyślać, że chodzi o przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera w art. 1 takich jednostek redakcyjnych jak paragrafy). Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Błędnie również skarżący zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, oceniając działanie organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Za powyższym twierdzeniem przemawiają wyjaśnienia skarżącego złożone do protokołu z dnia 10 marca 2015 r., w którym zapisano, że "Na podstawie wyjaśnień złożonych przez p. G. B. ustalono, że budynek stanowi jego własność i jego budowa została zakończona w 2014 r." Jak wynika także z ww. protokołu "Uwag nie wniesiono odnośnie spisanych faktów." Akt notarialny zakupu nieruchomości przez W. i G. B. z dnia 20 sierpnia 2012 r. nie potwierdził istnienia obiektu gospodarczego na terenie zakupionej przez nich nieruchomości. Również oświadczenia świadków (M. S., W. M.) oraz zastosowane przy realizacji wyroby budowlane, wskazują, że obiekt powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skarga kasacyjna w swej treści nie jest w stanie skutecznie podważyć ww. ustaleń. Poza zarzutem, że w sprawie nie ustalono daty powstania budynku gospodarczego, nie odnosi się ona do materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Podaje wprawdzie, że skarżący wskazywał organom na możliwość przesłuchania byłego użytkownika spornego obiektu, jednakże nie precyzuje, o którą konkretnie osobę chodzi. Poza również stwierdzeniem, że skarżący nie został zawiadomiony o miejscu i czasie przesłuchania świadków w sprawie, nie wskazuje przepisu, który w jego ocenie tym samym został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny do poszukiwania za stronę przepisów, które mogą stać się podstawą kasacyjną skargi. Skoro zaś stan faktyczny sprawy, nie został skutecznie podważony, a wszystkie istotne okoliczności wyjaśnione, organ nadzoru budowlanego miał wszelkie podstawy do wszczęcia procedury określonej w art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przy czym należy zaznaczyć, że wnoszący skargę kasacyjną, poza nieustaleniem daty powstania spornego obiektu, nie kwestionuje merytorycznej zasadności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Poddaje jedynie w wątpliwość, z uwagi na okres budowy, możliwość zastosowania przepisów art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem także i zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 52 w zw. z art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu do ww. zarzutu skarżący wskazał, że wobec powstania obiektu przed 1 stycznia 1995 r., jako podmiot, który nie ponosi żadnej odpowiedzialność za samowolę budowlaną nie jest biernie legitymowany w niniejszej sprawie i nie on winien być adresatem obowiązków zawartych w decyzjach, tym bardziej że obiekt znajduje się na terenie nieruchomości wspólnej stanowiącej własność właścicieli lokali. Z powyższym nie sposób się zgodzić. Jak wynika z niepodważonych, także co do daty realizacji obiektu, ustaleń faktycznych, budynek stanowi własność skarżącego, to również on dokonywał w nim wszelkich robót budowlanych, a więc należy traktować go jako inwestora. Ustawa nie definiuje pojęcia "inwestora", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane. Za dopuszczalne uznaje się też skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem (bądź jest współwłaścicielem) nieruchomości, na której obiekt budowlany zrealizowano, a w szczególności, gdy nastąpiło to bez zgody właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to skarżący, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a nadto, że jest niewykonalna, albowiem skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.