II OSK 965/17

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. T. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 448/16 w sprawie ze skarg M. T. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 16 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Wr 448/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej I. oddalił skargę M. K. w całości; II. odrzucił skargę M. T.; III. nakazał zwrócić M. T. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W decyzji z [...] czerwca 2014 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: organ I instancji) ustalił na wniosek F. s.j. M. F., K. K. (dalej: wnioskodawca lub inwestor), środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie malarni zanurzeniowej na działce nr [...]/16 w G.". Odwołanie od powyższej decyzji w piśmie z 11 czerwca 2014 r. złożyli: A. M., A. D., C. D., M. R., K. J., K. Ł., S. P., R. J., A. M., K. M., B. O., J. O., J. G., K. G., K. i A. T., H. i Z. M., E. T., T. K., J. K., G. M., H. S. i S. J. (dalej również jako: "odwołujący lub skarżący") wraz z listą osób popierających (Komitetu). Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się brakiem odniesienia do dowodów, w tym w szczególności do faktów znanych organowi I instancji z urzędu; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu co do zarzutów społecznych, które błędnie zostały przez organ uznane za nieuzasadnione; - art. 37 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.ś.), gdyż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nie uwzględnił sprzeciwu społecznego mieszkańców wsi G.. W związku z tak sformułowanymi zarzutami odwołujący wnieśli o zmianę decyzji poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. W razie nieuwzględnienia odwołania o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postępowaniu odwoławczym SKO w [...] w piśmie z 7 lipca 2014 r. zwróciło się do RDOŚ o przesłanie przedłożonych przez wnioskodawcę w dniu 30 grudnia 2013 r. informacji, stanowiących odpowiedź na wezwanie z 9 grudnia 2013 r. Po otrzymaniu odpowiedzi wraz z dokumentacją w decyzji z [...] lipca 2014 r., nr [...] SKO w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekło o zmianie zaskarżonej decyzji w ten sposób, że dodało w punkcie II lit. B, ppkt 18 o treści: "Uciążliwość obiektu w zakresie emisji do powietrza nie może przekraczać obowiązujących norm środowiskowych poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny"; w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Wr 628/14, uchylił wydaną decyzję. Powodem uchylenia decyzji było zaniechanie przez Kolegium sprawdzenia czy wnoszący odwołanie są do tego uprawnieni, a zatem czy przysługuje im interes prawny. Sąd wskazał również na wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia stron postępowania. W związku z powyższym wyrokiem, w toku ponownego badania sprawy Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie kręgu stron postępowania. Po otrzymaniu odpowiedzi organu I instancji - przy piśmie z 21 grudnia 2015 r. i wyznaczeniu terminu dla możliwości wypowiedzenia się stron co do zgromadzonego materiału dowodowego, SKO w [...] wydało decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Wskazując na rozpoznanie odwołań złożonych przez S. P., B. O., J. O., J. G., K. i A. T., H. i Z. M., T. K., Kolegium orzekło o zmianie decyzji organu I instancji w ten sposób, że dodało w punkcie II lit. B, ppkt 18 o treści: "Uciążliwość obiektu w zakresie emisji do powietrza nie może przekraczać obowiązujących norm środowiskowych poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny"; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Badając sporządzony w sprawie raport, Kolegium stwierdziło, że zawiera wszystkie niezbędne elementy, które przewidziane są w art. 66 u.u.i.ś. Wydana decyzja odpowiada dyspozycji art. 82 u.u.i.ś., jak również stosownie do art. 85 u.u.i.ś., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarto m. in. informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Odnosząc się do zagadnienia naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się brakiem odniesienia do dowodów, w tym w szczególności do faktów znanych organowi I instancji, Kolegium uznało ten zarzut za nieuzasadniony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Organ I instancji odniósł się bowiem szczegółowo do całości zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się M. T. i M. K., którzy w dniu 31 maja 2016 r. złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucili Kolegium naruszenie: 1. art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. oraz art. 49 k.p.a. poprzez niewłaściwe zakreślenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i kręgu stron postępowania, tj. podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia oraz nieprawidłowe ustalenie ilości osób, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu; 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się brakiem odniesienia do dowodów, w tym w szczególności do faktów znanych organowi I instancji z urzędu oraz rażące naruszenie zasad współżycia społecznego; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu co do zarzutów społecznych, które błędnie zostały przez organ uznane za nieuzasadnione; 4. art. 37 u.u.i.ś., gdyż organ wydający decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji nie uwzględnił sprzeciwu społecznego mieszkańców wsi G.. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi M. K. oraz odrzucenie skargi M. T.. W postanowieniu z 22 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę M. K. ze względu na jej nieopłacenie. W wyniku uwzględnienia zażalenia skarżącego, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z 29 września 2016 r. Zarządzeniem z 10 października 2016 r. zwrócono się do SKO w [...] o uzupełnienie akt administracyjnych poprzez nadesłanie wskazanych w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r., rozstrzygnięć załatwiających odwołania osób niebędących stronami postępowania w sprawie spornego przedsięwzięcia oraz dokumentów, na których podstawie Kolegium uznało, że skarżąca M. T. nie należy do kręgu stron postępowania. W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z 7 listopada 2016 r. Kolegium poinformowało o braku wydania innych rozstrzygnięć załatwiających odwołania osób niebędących stronami postępowania. Jedyną wydaną decyzją jest decyzja z [...] kwietnia 2016 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadziło postępowanie dowodowe uzupełniające, w którym został ustalony krąg stron postępowania. Wykaz stron postępowania wynika z pisma organu I instancji z 21 grudnia 2015 r., zawartego w aktach sprawy, który to wykaz Kolegium uznało w toku postępowania, uwzględniając również treść raportu oddziaływania na środowisko. W ramach tego ustalenia M. T. nie została uwzględniona jako strona postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 448/16 wskazał, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 30 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Wr 628/14 orzekł o uchyleniu decyzji SKO w [...] Górze z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w badanym przypadku nie miała miejsca zmiana przepisów, na których podstawie orzekał Sąd administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2015 r., która wpłynęłaby na brak związania organów administracji oceną prawną oraz wskazaniami o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Ponadto art. 170 p.p.s.a. wyraźnie stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności obecnie rozpoznając sprawę Sąd musi dokonać oceny, czy ocena prawna oraz wskazania zawarte w ww. wyroku z 30 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Wr 628/14 zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę przytoczył wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, ponieważ takimi wskazaniami było związane zarówno SKO w [...] jak i Sąd ponownie rozpoznając sprawę. Wskazania te zostały, w ocenie Sądu I instancji, dochowane w tej sprawie. Według Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wskazała na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu. Dla takiego uznania nie jest wystarczające wskazanie jedynie na fakt oddalenia jej nieruchomości ok. 500 m od planowanej inwestycji. Skarżąca nie wskazała na okoliczności mające związek z określonym przepisem prawa materialnego, odnoszącym się wprost do sfery jej praw i obowiązków. Za tego rodzaju związek nie można uznać podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących złego stanu nawierzchni dróg prowadzących do zakładu, czy też stanu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestie powyższe nie były bowiem przedmiotem analizy w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w ramach której bada się, czy planowana inwestycja nie zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie jego ochrony. Z tych powodów skargę złożoną przez M. T. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot, Sąd I instancji odrzucił. Odrzucenie skargi Sąd I instancji uznał za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej, tak jak w tym przypadku, jest ewidentny. Przedstawiając motywy dla których, została oddalona skarga M. K., w pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko reguluje ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 253, dalej: u.u.i.ś.) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Według Sądu I instancji, organy słusznie uznały, że nie zaistniały warunki do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy. Analizując przedmiotowe postępowanie pod kątem udziału w nim społeczeństwa Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 79 ust. 1 u.u.i.ś., który nakłada na organ administracji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone zostało prawidłowo. Nie doszło w postępowaniu do naruszenia uprawnień społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu, i tym spełnione zostały warunki określone w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a. u.u.i.ś. Zdaniem Sądu I instancji, w weryfikowanym postępowaniu organy administracji, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., dokonały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy oceniły także, pozostając w zgodzie z art. 80 k.p.a., czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia, aby następnie określić konkretne wymagania ochrony środowiska na etapie realizacji przedsięwzięcia i jego eksploatacji. Materiał dowodowy został zebrany w sprawie zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie, a polegającym na gromadzeniu wszelkich dowodów z urzędu. Zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny, a składa się na niego w szczególności raport z uzupełnieniami. Organy obu instancji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, weryfikowały raport, zmierzając do rzetelnego rozstrzygnięcia i ustalenia niezbędnych warunków środowiskowych realizacji inwestycji. Według Sądu I instancji, skarżący M. K. ograniczył się jedynie do powielania zarzutów i wątpliwości, które były już zgłaszane w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie powtórzone w odwołaniu. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów na potwierdzenie zasadności stawianych zarzutów, których organ wcześniej nie wziął pod uwagę i nie ocenił. Postawione zarzuty odnoszące się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan dróg, wodociągów i sieci kanalizacyjnej zostały ocenione przez orzekające w sprawie organy. Według Sądu I instancji, w dużej mierze uznać należy je za gołosłowne. Sformułowane w odwołaniu i w skardze zarzuty cechuje ogólnikowość. Skarżący nie skorzystał przy tym z dostępnych środków dowodowych i narzędzi służących weryfikacji materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej weryfikacji raportu złożonego do akt przedmiotowej sprawy administracyjnej. Z faktu, że oceniły go pozytywnie, przyjmując jako dowód przemawiający za określeniem uwarunkowań przyjętych w decyzji, nie można wyprowadzić wniosku, że taka ocena narusza obowiązek wynikający z art. 80 k.p.a. Raport, stanowiący podstawę przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organy prawidłowo oceniły jako zgodny z zakresem wyznaczonym przez Burmistrza oraz odpowiadający w pełni wymogom art. 66 u.u.i.ś. Według Sądu I instancji, kwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach spełnia wymogi przewidziane w przepisach - art. 82 ust. 1 u.u.i.ś., albowiem zawiera wszystkie elementy tam określone. Organy trafnie uznały, że informacje zawarte w karcie informacyjnej oraz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko były wystarczające do określenia warunków i skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia dla środowiska. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie kwestionowanej decyzji w pełni koresponduje z wymogami przepisu art. 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ dał w uzasadnieniu wyraz dokonanej analizie informacji zawartych w raporcie, uwzględnieniu stanowiska RDOŚ oraz PPIS. W skardze kasacyjnej M. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. T. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 81, 85, 79 ust. 1, 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, dalej: u.u.i.ś.) poprzez nietrafne przyjęcie, że raport przedłożony przez inwestora został w sposób prawidłowy zweryfikowany przez organy administracji mimo, że do rozstrzygnięcia sprawy wymagane były wiadomości specjalne, a w toku postępowania nie został powołany żaden biegły, nadto, iż przeprowadzone zostało we właściwy sposób postępowanie z udziałem społeczeństwa, podczas gdy już z lektury pisma Burmistrza z 13 lutego 2016 r. wynika, że organ administracji w nieprawidłowy sposób ustalił krąg stron postępowania. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 28, 49 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności w sprawie, przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył oraz nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej. Tym samym organ rozstrzygający dopuścił się naruszenia przepisu. art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nadto poprzez błędną wykładnię art. 49 k.p.a. i uznanie, że doręczenie postanowienia stronom innym niż inwestor w sposób określony w art. 49 k.p.a. nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ani zasady równości wobec prawa. W konsekwencji według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 i 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa stron postępowania środowiskowego do czynnego udziału w postępowaniu środowiskowym. Doszło także do naruszenia zasady praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie przez błędne stosowanie przez organ I instancji art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 "ustawy środowiskowej" wyrażające się w stosowaniu przez organ I instancji odrębnych trybów doręczeń rozstrzygnięć procesowych, a także niedopuszczalne zmienianie przez organ I instancji form i sposobu podawania do publicznej wiadomości informacji o kluczowych czynnościach w postępowaniu. b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 35 § 1 i § 3, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy niezgodnym z prawdą świadczącym na niekorzyść strony skarżącej. Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o oględziny miejsca inwestycji, co wyjaśniłoby nieścisłości i sprzeczności z faktami podanymi w raporcie, a rzeczywistym stanem nieruchomości. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym wyroku naruszenia prawa w postaci ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy M. listy stron postępowania zawierającej E. R. jako synową bez tytułu prawnego po zmarłej T. R., przez co zapadła ona w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny, a w związku z tym rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 7 i 10 § 1 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wysłuchania stron. d) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na tym, że pomimo braku związania przez Sąd I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, Sąd I instancji nie wyszedł poza ich granice, ograniczając się jedynie do kwestii oceny decyzji SKO w [...], podczas gdy z okoliczności przedstawionych przez skarżących wynikało, że decyzja SKO w [...] rażąco naruszała prawo i winna zostać uchylona z uwagi na pozbawienie stron udziału w postępowaniu oraz oparcie owej decyzji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym i prawnym. e) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących wadliwości stosowania przez organ I instancji art. 49 k.p.a. wyrażającej się w niekonsekwentnym i zmiennym stosowaniu trybu ogłoszeń o rozstrzygnięciach procesowych. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p,p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do art. 81, 85, 79 ust. 1, 74 ust. 3 u.u.i.ś. nie zostało w sprawie określone szczegółowo oddziaływanie na środowisko gospodarki wodno-ściekowej - brak jest informacji dotyczących przewidywanych ilości oraz sposobu postępowania ze ściekami deszczowymi oraz wodami opadowymi i roztopowymi powstającymi podczas funkcjonowania przedsięwzięcia. Według skarżącego kasacyjnie, nie zostały przeanalizowane kwestie: - znaczącego poboru wód z własnego ujęcia, w razie niemożności korzystania z sieci wodociągowej, wpływu zamierzenia na wody podziemne i powierzchniowe, wzrostu zanieczyszczeń, zdolności hydraulicznych odbiorników, oraz czy możliwy jest zrzut do założonego odbiornika i w jakim zakresie, czy wystąpią okresy, w których zrzut nie będzie możliwy i jak długie będą: - oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze: bezpośrednie (hałas, oświetlenie, antropopresja), pośrednie, długoterminowe i skumulowane; - wpływu inwestycji na wartości przyrodnicze Zespołu Przyrodniczo Krajobrazowego "[...]", rezerwatu T. [...], obszaru Chronionego Krajobrazu znajdującego się niecałe 3,9 km od planowanej inwestycji; - wypływu inwestycji na gatunki chronione, w tym chiropterofaunę, entomofaunę oraz herpetofaunę; - oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami - organ wskazał, że raport powinien zawierać informacje dotyczące rodzajów, kodów oraz przewidywanych ilości odpadów powstających na poszczególnych etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia oraz miejsc powstawania odpadów, sposobu ich magazynowania oraz dalszego gospodarowania tymi odpadami; - oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny - brak jest analizy emisji hałasu do środowiska zgodnie z metodyką zalecaną przez Ministra Środowiska i dostosowanym do niej programem obliczeniowym oraz przedstawienia zagadnienia w formie graficznej, prezentującej zasięgi poszczególnych izofon dla pory dnia i pory nocy, wskazującej tereny chronione akustycznie, a w analizie nie uwzględniono wszystkich źródeł emisji hałasu na terenie przedsięwzięcia, zarówno stacjonarnych, jak i liniowych (ruch samochodów); - oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne - brak jest czytelnej interpretacji graficznej wyników tych obliczeń, pozwalającej na jednoznaczne stwierdzenie poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, "jak i nie dołączono wykazu aktualnego stanu jakości powietrza dla analizowanego terenu oraz danych wejściowych przyjętych do obliczeń"; - możliwości kumulowania się oddziaływania przedmiotowej inwestycji z innymi przedsięwzięciami w rejonie - szczególnie z drogą w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, a także odprowadzania ścieków deszczowych oraz wód opadowych i roztopowych. Organ administracyjny by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W świetle powyższego skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została oparta na całym materiale dowodowym, co nie może przekonywać o jej zgodności z prawem. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja SKO w [...] była merytorycznie wadliwa. Podstawą jej wydania po uchyleniu jej wyrokiem WSA we Wrocławiu z 30 czerwca 2015 r., był wykaz stron postępowania ustalonych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2015 r. wraz z pismem z 12 lutego 2016 r., w którym Burmistrz Miasta i Gminy M. wskazał, że jako strona postępowania ustalona została także E. R. (synowa) zmarłej T. R.. Ustalenia te powzięte zostały przez organ I instancji bez tytułu prawnego E. R. do reprezentowania zmarłej, albowiem nie zostało wydane na datę sporządzenia wykazu stron, ani postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po T. R., ani postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po T. R.. Czy w kręgu spadkobierców znajdują się inne osoby poza E. R. nie jest nadal wiadome, albowiem jedynie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź notarialne poświadczenie dziedziczenia może być dowodem jednoznacznie potwierdzającym kto jest uprawniony i posiada interes prawny jako spadkobierca T. R.. Według skarżącego kasacyjnie, to naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji I instancji winno skutkować zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 §1 "pkt b" lub 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. albowiem jest to przesłanka do uchylenia przedmiotowej decyzji organu administracji. Stanowi to także o naruszeniu przepisów wymienionych w pkt II a skargi. Organ I instancji mimo istnienia w sprawie wiadomości specjalnych nie powołał biegłego, ani nie dokonał wizji lokalnej spornej nieruchomości, co mogłoby wyjaśnić istniejące wątpliwości. Te rozbieżności są niedostrzegane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygający skargę. Ponadto oparcie się organu administracyjnego na błędnych ustaleniach wskazanych w raporcie środowiskowym nie dawało podstaw do wydania decyzji. Sąd I instancji, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, powinien dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 80 u.u.i.ś., w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107.§ 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ wydając sporną decyzję, dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8. k.p.a. II. W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. M. T. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. T. M. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 81, 85, 79 ust. 1, 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z. 2013 r. poz. 1235, dalej: u.u.i.ś.) poprzez nietrafne przyjęcie, że raport przedłożony przez inwestora został w sposób prawidłowy zweryfikowany przez organy administracji mimo, że do rozstrzygnięcia sprawy wymagane były wiadomości specjalne, a w toku postępowania nie został powołany żaden biegły, nadto, iż przeprowadzone zostało we właściwy sposób postępowanie z udziałem społeczeństwa, podczas gdy już z lektury pisma Burmistrza z 13 lutego 2016 r. wynika, że organ administracji w nieprawidłowy sposób ustalił krąg stron postępowania. II przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 28, 49 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności w sprawie, zakwalifikowania M. T. jako osoby nie mającej interesu prawnego w sprawie, przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył oraz nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej. Tym samym organ rozstrzygający dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady. Nadto poprzez błędną wykładnię art. 49 k.p.a. i uznanie, że doręczenie postanowienia stronom innym niż inwestor w sposób określony w art. 49 k.p.a. nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ani zasady równości wobec prawa. W konsekwencji Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 i 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa stron postępowania środowiskowego do czynnego udziału w postępowaniu Środowiskowym. Doszło także do naruszenia zasady praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie przez błędne stosowanie przez organ I instancji art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 "ustawy środowiskowej" wyrażające się w stosowaniu przez organ I instancji odrębnych trybów doręczeń rozstrzygnięć procesowych, a także niedopuszczalne zmienianie przez organ I instancji form i sposobu podawania do publicznej wiadomości informacji o kluczowych czynnościach w postępowaniu. b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 35 § 1 i § 3, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy niezgodny z prawdą świadczący na niekorzyść strony skarżącej. Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o oględziny miejsca inwestycji, co wyjaśniłoby nieścisłości i sprzeczności z faktami podanymi w raporcie, a rzeczywistym stanem nieruchomości. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu. prawnym i faktycznym wyroku naruszenia prawa w postaci ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy M. listy stron postępowania zawierającej E. R. jako synową bez tytułu prawnego po zmarłej T. R., przez co zapadła ona w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny, a w związku z tym rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 7 i 10 § 1 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wysłuchania stron. d) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na tym, że pomimo braku związania przez Sąd I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, Sąd nie wyszedł poza ich granice, ograniczając się jedynie do kwestii oceny decyzji SKO w [...], podczas gdy z okoliczności przedstawionych przez skarżących, wynikało, iż decyzja SKO w [...] rażąco naruszała prawo i winna zostać uchylona z uwagi na pozbawienie stron udziału w postępowaniu oraz oparcie owej decyzji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym i prawnym. e) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd nie rozpoznał i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących wadliwości stosowania przez organ I instancji art. 49 k.p.a. wyrażającej się w niekonsekwentnym i zmiennym stosowaniu trybu ogłoszeń o rozstrzygnięciach procesowych. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odniesiono się do rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie nieposiadania przez skarżącą M. T. przymiotu strony postępowania. W skardze kasacyjnej podkreślono, że interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Skarżąca kasacyjnie jest mieszkanką nieruchomości zbliżonej do planowanej inwestycji, w linii prostej jej odległość to niecałe 500 metrów. Planowana inwestycja spowoduje, że w zasięgu jej oddziaływania znajdzie się cała miejscowość G.. Po drugie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Według skarżącej kasacyjnie, stosownie do art. 81, 85, 79 ust. 1, 74 ust. 3 u.u.i.ś. nie zostało w sprawie określone szczegółowo oddziaływanie na środowisko gospodarki wodno-ściekowej - brak jest informacji dotyczących, przewidywanych ilości oraz sposobu postępowania ze ściekami deszczowymi oraz wodami opadowymi i roztopowymi powstającymi podczas funkcjonowania przedsięwzięcia. Nie zostały przeanalizowane kwestie: - znaczącego poboru wód z własnego ujęcia, w razie niemożności korzystania z sieci wodociągowej, wpływu zamierzenia na wody podziemne i powierzchniowe, wzrostu zanieczyszczeń, zdolności hydraulicznych odbiorników, oraz czy możliwy jest zrzut do założonego odbiornika i w jakim zakresie, czy wystąpią okresy, w których zrzut nie będzie możliwy i jak długie one będą; - oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze: bezpośrednie (hałas, oświetlenie, antropopresja), pośrednie, długoterminowe i skumulowane; - wpływu inwestycji na wartości przyrodnicze Zespołu Przyrodniczo Krajobrazowego "[...]", rezerwatu T. [...], obszaru Chronionego Krajobrazu znajdującego się niecałe 3,9 km od planowanej inwestycji; - wpływu inwestycji na gatunki chronione, w tym chiropterofaunę, entomofaunę oraz herpetofaunę; - oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami - organ wskazał, że raport powinien zawierać informacje dotyczące rodzajów, kodów oraz przewidywanych ilości odpadów powstających na poszczególnych etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia oraz miejsc powstawania odpadów, sposobu ich magazynowania oraz dalszego gospodarowania tymi odpadami; - oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny - brak jest analizy emisji hałasu do środowiska zgodnie z metodyką zalecaną przez Ministra Środowiska i dostosowanym do niej programem obliczeniowym oraz przedstawienia zagadnienia w formie graficznej, prezentującej zasięgi poszczególnych izofon dla pory dnia i pory nocy, wskazującej tereny chronione akustycznie, a w analizie nie uwzględniono wszystkich źródeł emisji hałasu na terenie przedsięwzięcia, zarówno stacjonarnych, jak i liniowych (ruch samochodów); - oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne - brak jest czytelnej interpretacji graficznej wyników tych obliczeń, pozwalającej na jednoznaczne stwierdzenie poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, jak i nie dołączono wykazu aktualnego stanu jakości powietrza dla analizowanego terenu oraz danych wejściowych przyjętych do obliczeń; - możliwości kumulowania się oddziaływania przedmiotowej inwestycji z innymi przedsięwzięciami w rejonie - szczególnie z drogą w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, a także odprowadzania ścieków deszczowych oraz wód opadowych i roztopowych. Według skarżącej kasacyjnie, organ administracyjny by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie została oparta na całym materiale dowodowym, co nie może przekonywać o jej zgodności z prawem. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja SKO w [...] była merytorycznie wadliwa. II. W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie odniosła się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku nie wyłączając tzw. decyzji uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W dwóch skargach kasacyjnych powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W treści dwóch skarg kasacyjnych powołano podobne zarzuty oraz przedstawiono podobne ich uzasadnienie. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny odniesie łącznie do zarzutów wynikających z treści dwóch ww. skarg kasacyjnych. Pomimo sformułowania w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego przez organy administracji, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przedstawionych w skargach kasacyjnych wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przedstawionego przez autora obu skarg kasacyjnych, że organy dopuściły się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim do wszystkich dowodów, przesądza, że organy obu instancji rozpatrzyły wyczerpująco zebrany w sprawie materiał. Jeśli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) to nie można zarzucić organowi, że jakaś okoliczność nie została udowodniona, jeśli w materiale poddanym ocenie przez organ utrwalonym w aktach występują nie występują braki. Dowody w niniejszym postępowaniu zostały bowiem ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego jest pełna i wnikliwa. Stosowanie przez organ zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Artykuł 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej. Jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. Wskazać należy, że o naruszeniu art. 8 k.p.a. można byłoby mówić w sytuacji wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skarg kasacyjnych nie wskazali na czym polegało naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności sprawy wskazują na to, ż organy uczyniły zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. polega na wykonaniu przez organ obowiązku wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji wykonały obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. nie wynika obowiązek osiągnięcia rezultatu, w postaci przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie uważają, że dokonanie oględzin mogłoby doprowadzić do zupełnie innych ustaleń. Odnosząc się do tego twierdzenia skarżących kasacyjnie wskazać należy, że organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzać takich dowodów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni zanurzeniowej. W postępowaniu tym dowodem był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Celem ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z oględzin. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowił dowód, który podlegał ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie (podniesiony również w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie M. K.) dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wskazała na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu. Dla takiego uznania nie jest wystarczające wskazanie jedynie na fakt oddalenia jej nieruchomości ok. 500 m od planowanego przedsięwzięcia. Również w skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazała na okoliczności mające związek z określonym przepisem prawa materialnego, odnoszącym się wprost do sfery jej praw i obowiązków. Za tego rodzaju związek Sąd I instancji słusznie nie uznał podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących złego stanu nawierzchni dróg prowadzących do zakładu, czy tez stanu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że powyższe kwestie nie były przedmiotem analizy w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w ramach której bada się, czy planowane przedsięwzięcie nie zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie jego ochrony. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Terminy załatwiania spraw nie były przedmiotem niniejszego postępowania, które kontrolował Sąd I instancji. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Przepis art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. jest tylko stosowany, jeżeli w danej sprawie liczba stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przekracza 20. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu jak i nie naruszona została zasada równości wobec prawa. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 32 i 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie prawa skarżących kasacyjnie do czynnego udziału w tym postępowaniu. Wbrew stanowisku wynikającemu z treści obu skarg kasacyjnych SKO w [...] dokonało wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy dysponował bowiem pełnym materiałem dowodowym niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucają pominięcie w uzasadnieniu prawnym i faktycznym wyroku naruszenia prawa w postaci ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy M. listy stron postępowania zawierającej E. R. jako synową bez tytułu prawnego po zmarłej T. R. przez co zapadła ona na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a w związku z tym rażąco naruszała prawo w szczególności art. 7 i 10 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W postępowaniu odwoławczym SKO w [...] nie tylko dokonało kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu S. P., B. O., J. O., J. G., K. i A. T., H. i Z. M., T. K., lecz ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło merytorycznie sprawę administracyjną. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego opiera się co do zasady na dewolucji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Organ ten w niniejszej sprawie nie ograniczył się tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji, oceny jej legalności według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania, ale w sposób pełny dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy. Zaznaczyć należy jednocześnie, że organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu I instancji. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd I instancji kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopełnił tego obowiązku, ponieważ dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej czynności i wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie ustosunkował się również do podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dowodem na to jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie na str. 18. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na tym, że Sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów dotyczących wadliwości stosowania przez organ I instancji art. 49 k.p.a. wyrażającej się w niekonsekwentnym i zmiennym stosowaniu trybu ogłoszeń o rozstrzygnięciach procesowych. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby uzasadniony wtedy, gdyby Sąd nie wziął pod uwagę dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. To, że dokonana przez Sąd I instancji ocena znaczenia dowodu dla rozstrzygnięcia nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej nie może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że skarżący kasacyjnie koncentrują je głównie na naruszeniach przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), przez nietrafne przyjęcie, że raport przedłożony przez inwestora został w sposób prawidłowy zweryfikowany przez organy administracji, mimo że do rozstrzygnięcia sprawy wymagane były wiadomości specjalne, a w toku postępowania nie został powołany żaden biegły. Na wstępie dalszych rozważań stanowiących odniesienie się do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazać należy, że raport jest podstawowym dokumentem w procedurze oceny oddziaływania indywidualnego przedsięwzięcia na środowisko (w niniejszej sprawie przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa malarni zanurzeniowej). Dokument ten jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną na temat przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. W niniejszej sprawie raport został przygotowany przez zespół czterech autorów w skład, którego weszli: mgr inż. J. B., mgr inż. A. W., dr n. techn. M. N. oraz mgr inż. W. B.. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko czyni zadość wymogom określonym w art. 66 u.u.i.ś. Trzeba jednocześnie zauważyć, że wnoszący skargi kasacyjne w skargach kasacyjnych nie podnieśli konkretnych zastrzeżeń, potwierdzonych dowodami, co do treści raportu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (np. wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, to należało uznać, że raport prawidłowo został potraktowany za podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z opisu przedsięwzięcia, jego przedmiotem jest zabudowa malarni zanurzeniowej w istniejącej hali zlokalizowanej na działce nr [...]/16 obręb ewidencyjny [...] G. (powiat l.). Malarnię przewiduje się zlokalizować w istniejącej wolnostojącej hali o konstrukcji betonowej po przystosowaniu jej do potrzeb technologii. Na malarnię przeznaczona jest powierzchnia 24 x 27 metrów. Wysokość hali do konstrukcji łukowatej stropu wynosi w najniższym miejscu 4800 mm, a w kalenicy 6000 mm. Z analizy terenów wrażliwych przeprowadzonej w raporcie wynika, że na północ od terenu przedsięwzięcia w odległości ok. 3,9 km znajduje się Obszar Chronionego Krajobrazu. Na północ w odległości 2,6 km zlokalizowany jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]". Najbliższy rezerwat – T. [...], zlokalizowany jest w odległości 11,8 km w kierunku południowym od terenu przedsięwzięcia, które jest zlokalizowane na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk [...]. Na południe od terenu przedsięwzięcia w odległości ok. 3,1 km znajduje się Specjalny Obszar Ochrony Ptaków [...]. W raporcie stwierdzono, że nie ma żadnych podstaw do obaw, że planowana inwestycja może oddziaływać w jakikolwiek sposób, nawet pośrednio, na obszary Natura 2000, zarówno wpisane na listę, jak i postulowane. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 81 u.u.i.ś. Wskazać należy, że przepis ten składa się z trzech ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazali, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiła sytuacja, w której: 1. z oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę; 2. z oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000; 3. z oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Nie doszło do naruszenia art. 85 u.u.i.ś. składającego się z również z trzech ustępów obejmujących zróżnicowaną treść normatywną dotyczącą uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżący kasacyjnie nie wskazują, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia art. 85 u.u.i.ś. Na marginesie zauważyć należy, że wbrew stanowisku autora obu skarg kasacyjnych, art. 85 u.u.i.ś. reguluje kwestie elementów decyzji i sposobu podawania jej do publicznej wiadomości należy do przepisów postępowania, a nie określa materialnoprawnej podstawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność, że określony przepis został zamieszczony w ustawie materialnego prawa administracyjnego nie oznacza automatycznie, że ma on charakter przepisu zawierającego normę materialnoprawną, tj. normę określającą przesłanki kształtowania sytuacji prawnej adresatów działań administracji i podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w drodze aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2014 r., sygn. II OSK 989/13, LEX nr 1657713). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Nie są zasadne zarzuty dotyczący naruszenia art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Miasta i Gminy M. zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu potwierdza treść uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] czerwca 2014 r., znak [...]. Sąd I instancji prawidłowo ocenił powyższą kwestię stwierdzając na str. 27 uzasadnienia wyroku z 16 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 448/16, że postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone zostało prawidłowo. Dokonywano obwieszczeń o kolejnych fazach postępowania, także w związku z koniecznością uzupełnień raportu. Umożliwiono na każdym etapie postępowania zarówno stronom jak i społeczeństwu (Komitetowi Mieszkańców Wsi G.), składanie wniosków i wyjaśnień. Czynny udział brał inwestor, który na każde żądanie organu udzielał wyjaśnień. Biorący udział w postępowaniu przedstawiciele miejscowej społeczności, w tym również M. T., mieli możliwość zapoznania się ze szczegółową charakterystyką przedsięwzięcia i jego wpływem na środowisko. Ich wątpliwości były wyjaśniane w toku postępowania, jak również szczegółowo w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ma rację Sąd I instancji, który wskazał, że nie doszło do naruszenia uprawnień społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu. Opisane wyżej czynności w żaden sposób nie wskazują, że prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu zostało przez organ administracji naruszone. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 27 uzasadnienia wyroku wskazał, że o czynnościach z udziałem społeczeństwa na podstawie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w związku z art. 49 k.p.a. organ administracji informował strony postępowania poprzez obwieszczenia umieszczane na tablicy w Urzędzie Miasta i Gminy M., tablicy ogłoszeń Sołectwa G. oraz na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta i Gminy M.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, to podlegają one oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.