III SA/Lu 381/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) o odmowie przyznania Z. Ł. pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. L. wpłynął wniosek Z. Ł. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. We wniosku tym ubiegał się on o przyznanie pomocy do tych upraw, w których wystąpiły szkody (gryka, ziemniaki i malina o powierzchni łącznej 2,39 ha). Do wniosku dołączone zostały: formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie oraz protokół nr [...] oszacowania strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci suszy, które wystąpiły w okresie od 21 czerwca do 20 września 2015 r. na terenie Gminy S.. Protokół został sporządzony w dniu [...] września 2015 r. przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody L. Nr [...]. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. odmawiając przyznania pomocy finansowej skarżącemu w decyzji z dnia [...] października 2015 r. wyjaśnił, że z treści § 5 ust. 5 oraz § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187, z późn. zm.), a także definicji zawartych w art. 2 pkt 9 i 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 wynika, że warunkiem otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., jest dołączenie do wniosku przez rolnika protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, w którym zostanie stwierdzone, że w wyniku suszy w roku 2015 w gospodarstwie rolnika wystąpiły szkody powyżej 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym z 3 ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody albo z 3 lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Z dołączonego przez stronę Protokołu nr [...] oszacowania strat w gospodarstwie rolnym (...) z dnia [...] września 2015 r. wynika, że w gospodarstwie rolnym producenta szkody w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich spowodowanych w 2015 r. przez suszę nie przekraczają 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym, gdyż szkody wynoszą 25,75% średniej rocznej produkcji rolnej. Wobec tego ustalono, że wnioskodawca nie spełnił warunku przyznania wnioskowanej pomocy finansowej dla producentów rolnych. W postępowaniu odwoławczym, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. podzielił ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zaistnienia przesłanek odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący Z. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 13c w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187, z późn. zm.), a także przepisów postępowania, to jest art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 86 oraz art. 10 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w protokole z dnia [...] września 2015 r. komisja wprawdzie uznała, że szkody w jego gospodarstwie rolnym wynoszą 25,75%, jednak ocena szkód miała miejsce dopiero dnia [...] września 2015 r., a więc w dacie kiedy wszystkie zboża zostały już zebrane. Dlatego Komisja bezpodstawnie nie uwzględniła przy szacowaniu szkody ubytków w zbożach ozimych i jarych, uzasadniając to tym, że uprawy zostały już skoszone, podczas gdy faktycznie skarżący poniósł szkodę z powodu suszy także w uprawie pszenicy jarej na powierzchni 0,56 ha, pszenicy ozimej na powierzchni 0,44 ha i jęczmienia na powierzchni 1,30 ha. Według skarżącego, istotny w sprawie jest fakt, że straty zbóż ozimych na terenie Gminy S. wahały się od 30 do 40%, zaś zbóż jarych od 40 do 60%. Takie zaś stanowisko Komisji doprowadziło do uznania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy. Procedura szacowania szkód została uruchomiona z opóźnieniem, na co wskazuje data powołania komisji przez Wojewodę L. oraz data oceny szkód. Opóźnienie to nastąpiło wyłącznie z winy organu i nie może mieć wpływu na ustalenie uprawnień rolników do pomocy finansowej z tytułu suszy. Organ nie dopełnił obowiązku ustawowego i nie dokonał oględzin upraw w terminie, umożliwiającym prawidłową ocenę szkód. Zdaniem skarżącego, Komisja powinna ustalić zakresu szkód na podstawie innych dowodów, jak chociażby zeznania świadków, opinie biegłych, czy też przyjęcie średnich plonów z tego areału z lat ubiegłych. Ze strony organów doszło również do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., bowiem z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów w tej sprawie, opierając się jedynie na niepełnym protokole Komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, nie zawiera bowiem uzasadnionych podstaw, które skutkować mogłyby jej uwzględnieniem. W sprawie niniejszej Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. L. z dnia [...] października 2015 r., odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 roku. Przede wszystkim przepisy prawa materialnego właściwe dla zagadnienia pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego, jak i wspólnotowego. Dlatego określenie warunków koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o przedmiotową pomoc, wymagać będzie odwołania się do regulacji każdego z tych aktów prawnych oraz skonstruowanie w oparciu o nie zestawu warunków, których kumulatywne spełnienie uprawnia wnioskodawcę do otrzymania pomocy finansowej. Podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co wynika z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.). Według delegacji zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy, szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań precyzują przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia. Zgodnie z postanowieniem § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187, z późn. zm.), w 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13. Według § 13c ust. 3 wskazanego rozporządzenia, pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L.2014.193.1) oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Stosowanie do § 13c ust. 4 rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Do wniosku dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, czyli powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (§ 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.). Według przepisu art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014, pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej", oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit. a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 lit. b). Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 577, z późn. zm.), których uwzględnienie nakazuje postanowienie § 13c ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy). Określenie powyższych wartości, zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy, należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy. Uwzględniając wskazane uregulowania stwierdzić można, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje wówczas, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności: 1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniżej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/1014); 2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie BIP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy); 3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4, 5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.). W sprawie niniejszej złożonym w dniu 30 września 2015 r. wnioskiem skarżący zwrócił się o udzielenie nie dowolnej, ale ściśle określonej pomocy finansowej. Druk formularza wniosku z jakim skarżący wystąpił, dotyczył takich szkód, które wyniosły ponad 30% średniej rocznej produkcji rolnej. Co więcej, w specyfikacji wnioskowanej pomocy skarżący jasno określił, że dotyczą one upraw gryki (2,04 ha), ziemniaków (0,10 ha) i malin (0,25 ha). Jak wynika z akt sprawy, do wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dołączono wymagany załącznik, to jest kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód. Skarżący zakwestionował negatywne rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji wydane w niniejszej sprawie, wskazując na uchybienia Komisji w zakresie treści sporządzonego protokołu odnośnie wielkości szkód, co nie powinno mieć wpływu na zasadność przyznania mu wnioskowanej pomocy w sytuacji, kiedy wielkość szkód była w rzeczywistości większa. Przede wszystkim wymaga stwierdzenia to, że stanowisko skarżącego jest chybione. Złożony przez skarżącego wniosek w istocie nie uzasadniał przyznania mu wnioskowanej pomocy, zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że nie załączono do niego prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Do konstatacji tej prowadzi ustalenie, że załączony protokół sporządzony został na zasadach ogólnych, z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG w P. oraz z pominięciem przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. To z kolei oznacza, że komisja szacująca straty zaistniałe w gospodarstwie skarżącego dokonała swoich ustaleń z pominięciem danych zawartych w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stąd sporządzony przez nią dokument nie jest dokumentem, o którym mowa w § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. Dokonanie szacunku w oparciu o dane wynikające z obwieszczenia ministra właściwego do spraw rolnictwa w sprawie wskaźników klimatycznego bilansu wodnego ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy na danym obszarze w istocie doszło do suszy w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. oraz powołanej ustawy. Zgodnie z § 13c ust. 6 pkt 1 lit. b, kopia protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję winna zawierać m.in. informacje o powierzchni upraw rolnych (innych niż wskazane w lit. a tego przepisu), na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. Suszą z kolei, w myśl przepisów ustawy, do których odsyła rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r., jest stan spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, który stwierdzany jest dla danego okresu i danego obszaru w obwieszczeniu ministra właściwego do spraw rolnictwa. Ustalenie, że zaistniałe straty są wynikiem suszy w rozumieniu obowiązujących przepisów, ściśle związane jest więc z odwołaniem się do danych zawartych w tym obwieszczeniu. To z kolei, jako wynikające wprost z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy, stanowi konieczny warunek uznania protokołu z oszacowania tych strat za dokument zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., w oparciu o który organ zdolny jest pozytywnie rozstrzygnąć w kwestii wnioskowanej pomocy. Skoro przedłożony przez skarżącego protokół oszacowania szkód z dnia [...] września 2015 r. zawiera ustalenie, że wysokość szkód wynosiła 25,75%, a nie zawiera on wyników badań Instytutu w P., to nie można było przesądzić, czy na danym terenie wystąpiła susza. Wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego przedstawione w formie wyników badań Instytutu w P. są bowiem wiążące, stąd ich brak należało uznać za niespełnienie wymogu formalnego protokołu, który dyskwalifikuje jego ustalenia jako takie. Z powołanych przyczyn przedstawiona przez skarżącego kopia protokołu nie mogła być podstawą do uwzględnienia jego wniosku o przyznanie objętej jego żądaniem pomocy finansowej. Jak wyjaśniono już powyżej, jedynie kumulatywne spełnienie warunków przyznania pomocy (wystąpienie suszy w rozumieniu przepisów ustawy, w rozmiarach określonych w rozporządzeniu nr 702/2014 i zgłoszenie wniosku zawierającego wszystkie elementy wymienione w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.), uzasadniałoby pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. W sytuacji zaś złożenia wymaganego załącznika zawierającego istotny brak, organy obu instancji obowiązane były odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Gdyby zaś nawet pominąć wskazaną przyczynę formalną i badać merytoryczną zasadność wniosku o przyznanie pomocy finansowej, stwierdzić należy, że zawarte w decyzjach organów obu instancji konkluzje odnośnie bezzasadności przyznania żądanej pomocy finansowej – są trafne. Zakres żądanej pomocy finansowej jednoznacznie określił we wniosku skarżący. Organy nie mają odnośnie tej kwestii żadnych kompetencji kształtujących treść żądania. Obowiązane są bowiem rozpoznać wniosek zgodnie z jego żądaniem. Oznacza to w okolicznościach tej sprawy, że ustalenia odnosić winny się do tego, czy szkody spowodowane suszą dotyczyły upraw objętych wnioskiem oraz czy ich wysokość była większa niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Ponieważ to nie organy orzekające dokonują czynności z tym związanych (ale powołana przez wojewodę właściwa Komisja), to zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy orzekające przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, są bezzasadne. W tym kontekście żadnego znaczenia nie miały twierdzenia zawarte w skardze, że szkody spowodowane suszą zaistniały także w uprawach zbóż (ozimych i jarych) w gospodarstwie skarżącego, skoro tego rodzaju szkody w ogóle nie zostały objęte wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Nie mogły one tym samym w ogóle wpływać na poziom wysokości objętej wnioskiem szkody w odniesieniu do średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji zaś oparcie się na ustalonej przez Komisję wysokości szkody, która okazała się mniejsza niż 30%, nie było wadliwe i uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej. Z przytoczonych względów – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzekł w sentencji wyroku.