III SAB/Wr 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. T. G. (dalej: strona, skarżący) wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik BP ARiMR) w przedmiocie zakończenia decyzją administracyjną postępowania administracyjnego z wniosku z [...] r. i w zakresie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Kierownika BP ARiMR. Z akt sprawy wynika, że [...]r. strona skierowała do Kierownika BP ARiMR wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych z zaznaczonym celem zgłoszenia "Zmiana danych". Na formularzu wniosku, w części III, w polu 02 - Rodzaj Producenta, zamieściła zaparafowaną i opatrzoną datą [...]r., adnotację, że "Przestałem być producentem rolnym". Ponadto, w piśmie z [...]r., zatytułowanym "Wyjaśnienia do wniosku o zmianę wpisu w ewidencji - wykreślenie wpisu", złożonym wraz z ww. wnioskiem, strona oświadczyła, że wnosi, aby "organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie mojego wpisu do ewidencji producentów, dla wydania decyzji o wykreśleniu mnie z ewidencji producentów, zawieszenia mojego wpisu, anulowania nadanego mi numeru, uczynienia z mojego wpisu ". W odpowiedzi na ten wniosek, Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o uchyleniu wpisu do ewidencji producentów i uchyleniu numeru identyfikacyjnego nadanego stronie [...]r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) - decyzją z [...]r. - stwierdził nieważność ww. decyzji. W jego opinii, w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej a sprawę należało załatwić w drodze czynności materialno-technicznej, zakończonej wysłaniem do wnioskodawcy stosownej informacji. Decyzja Dyrektora OR ARiMR została następnie utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR. W piśmie z [...]r., Kierownik BP ARiMR poinformował stronę, że wykreśla jej wpis z ewidencji producentów i anuluje numer identyfikacyjny. Pismem z [...]r. - za pośrednictwem Kierownika BP ARiMR - strona złożyła do Dyrektora OR ARiMR skargę (zażalenie) na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia złożonego przez nią [...]r. wniosku o wykreślenie z ewidencji producentów. Oświadczyła jednocześnie, że wycofuje swój wniosek z [...]r. o wykreślenie z ewidencji producentów. W postanowieniu wydanym [...]r., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.), Dyrektor OR ARiMR uznał, że skarga (zażalenie) na bezczynność organu - Kierownika BP ARiMR - jest bezzasadna i że nie zachodzą przesłanki do wyznaczenia - w trybie nadzorczym - dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołanej na wstępie skargi skarżący podał, że [...]r. skierował do organu rolnego I instancji wniosek o wykreślenie jego osoby z ewidencji producentów. Wskazał, że - po wszczęciu postępowania - organ wydał decyzję, którą unieważniono (stwierdzono jej nieważność). Stwierdził, że w konsekwencji powyższego sprawa wróciła do etapu postępowania, którego Kierownik BP ARiMR nie umorzył (nie doręczył żadnego dokumentu kończącego postępowanie). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wszczęte postępowanie administracyjne nadal się toczy a organ pozostaje w bezczynności. Skarżący przyznał, że - [...]r. - Kierownik BP ARiMR skierował do jego reprezentanta – B. G. - pismo informujące o wykreśleniu go z ewidencji producentów, lecz Dyrektor OR ARiMR nie potraktował tego pisma jako decyzji administracyjnej, stwierdzając ostatecznie niedopuszczalność złożonego od tego pisma odwołania. Dodał, że ww. pismo Kierownika BP ARiMR nie zostało skierowane do niego ani też skutecznie doręczone - nie mogło zatem wywołać żadnych skutków prawnych w zakresie jego praw i obowiązków. Oświadczył, że posiada jedynie jego kopię. W ocenie skarżącego, organy ARiMR jedynie w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej mogą wyeliminować z obiegu prawnego decyzję o jego wpisie do ewidencji producentów. Abstrahując od powyższego, skarżący zarzucił także niedopełnienie obowiązków służbowych i przekroczenie przez Kierownika BP ARiMR uprawnień odnośnie rzetelnego prowadzenia i bieżącej aktualizacji wpisów w ewidencji producentów w zakresie jego danych. Uznał, że organ zaniechał wpisania do ewidencji - w 2012 r. - miejsca jego zamieszkania we W. i przekroczył swoje uprawnienia zmieniając w ewidencji status jego wpisu na "zawieszony", gdy tymczasem organ ten - od 2012 r. - formalnie prowadzi nadal postępowanie w sprawie wykreślenia tego wpisu. W odpowiedzi na skargę - wnosząc o jej oddalenie - Kierownik BP ARiMR przedstawił przebieg czynności, jakie podjęto w sprawie wniosku skarżącego z [...]r. o dokonanie zmian w ewidencji producentów. Wyjaśnił, że sprawa dotycząca tego wniosku została załatwiona zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia [...]r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.), w drodze czynności materialno-technicznej, o której strona została poinformowana pismem z [...]r. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że stan prawny jego wniosku jest taki, że jest on wpisany do ewidencji producentów pod nadanym decyzją administracyjną numerem identyfikacyjnym, Kierownik BP ARiMR podniósł, że jest ono błędne. Odpowiadając na zarzut, że organ rolny nie dopełnił obowiązków służbowych w zakresie rzetelnego prowadzenia i bieżącej aktualizacji wpisów w ewidencji producentów, Kierownik BP ARiMR zaakcentował, że wskazana przez skarżącego - we wniosku z [...]r. - zmiana danych adresowych została wprowadzona do ewidencji producentów, o czym został on poinformowany pismem z [...]r., skierowanym do jego pełnomocnika. Końcowo, Kierownik BP ARiMR stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności i nie zaniechał wykonywania nałożonych przepisami prawa obowiązków służbowych. W stanowiącym uzupełnienie skargi, piśmie procesowym z [...]r., skarżący wskazał na treść notatki służbowej, sporządzonej [...]r. przez - działającego z upoważnienia Dyrektora OR ARiMR - pracownika, która potwierdzała, że wszczęte przez Kierownika BP ARiMR postępowanie w sprawie wykreślenia go z ewidencji producentów, pozornie zakończone nieważną decyzją tego organu z dnia [...]r., nadal się toczy, gdyż Dyrektor OR ARiMR - do dnia [...]r. -nie zwrócił Kierownikowi BP ARiMR akt tego postępowania. Zdaniem skarżącego, przez to właśnie Kierownik BP ARiMR pozostaje w bezczynności. W jego opinii, zasadne jest, aby - po odzyskaniu tychże akt - Kierownika BP ARiMR zakończył wreszcie - wszczęte w 2012 r. - postępowanie administracyjne wydając ważną decyzję oraz aby usunął z ewidencji producentów zapis o wykreśleniu skarżącego z ewidencji producentów, skoro zapis ten został wprowadzony na podstawie decyzji nieważnej. W kolejnym piśmie procesowym, skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl pkt 9 powołanego przepisu, skargę na bezczynność można wnieść także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na bezczynność organu w zakresie zakończenia decyzją administracyjną postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego z [...]r. oraz w zakresie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Kierownika BP ARiMR. Sąd mógł przystąpić do rozpoznania tej skargi bowiem strona wyczerpała tryb instancyjny zgodnie z art. 52 § 1 u.p.p.s.a., składając - na mocy art. 37 § 1 K.p.a. - zażalenie do Dyrektora OR ARiMR. Oceniając skargę, Sąd stwierdził, że jest ona bezzasadna. Należy podkreślić, że - stosownie do art. 149 § 1 u.p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.). Z powołanych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ zwleka z załatwieniem wniosku strony, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku. Okoliczności, które przyczyniają się do zwłoki organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność, w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 u.p.p.s.a. Należny wskazać, że bezczynność organu zaistnieje wówczas, gdy - w prawnie określonym terminie - dany organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Innymi słowy, bezczynność organu w rozumieniu przepisów u.p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 K.p.a., czyli z nieuzasadnionym okolicznościami, wydłużającym się procedowaniem organu, przez co strona oczekuje nadal na rozstrzygnięcie swej sprawy. Instytucja skargi na bezczynność w tym ujęciu nie oznacza w żadnym wypadku, że w tym trybie można zwalczać zapadłe w sprawie orzeczenia (rozstrzygnięcia) organów administracji publicznej, z którymi strona się nie zgadza z powodów merytorycznych. Zatem stan, w którym załatwiając sprawę organ nie zakończył jej w taki sposób, jaki strona żądała we wniosku inicjującym postępowanie lub w którym zaniechał on dokonania w toku postępowania pewnych czynności dowodowych, których strona się domagała, nie oznacza istnienia bezczynności w sprawie. Trzeba zauważyć, że - po myśli pkt 4 art. 3 § 2 u.p.p.s.a. - wyłączone są z kontroli sądu - inne niż określone w pkt 1-3 - czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., co odnieść należy do czynności procesowych o charakterze dowodowym. W korespondencji z pkt 9 cyt. artykułu oznacza to, że zakres czynności dowodowych organu nie może być objęty skargą na bezczynność. Tymczasem, z lektury skargi oraz akt administracyjnych wynika, że skarżący nie kwestionuje terminowości załatwienia przez Kierownika BP ARMiR wniosku z [...]r. o dokonanie zmian w ewidencji producentów lecz podważa brak podjęcia oczekiwanych przez siebie działań organu - w szczególności sposób załatwienia sprawy w drodze czynności materialno-technicznej. Wobec tego, w sprawie należało ocenić, czy forma (sposób) załatwienia wniosku strony, którą - uwzględniając w całości ten wniosek - wykreślono jej wpis z ewidencji producentów rolnych i anulowano jej numer identyfikacyjny, stanowi czynność materialno-techniczną (realizowaną w formie "zwykłego pisma"), czy - tak jak domaga się tego strona - powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Aby to rozstrzygnąć, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawnych, na podstawie których - w dacie złożenia przez skarżącego wniosku ([...]r.) - organ rolny obowiązany był podjąć określone czynności. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy jest nieobowiązująca już ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm. - dalej: ustawa ewidencyjna). Określa ona zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 1). Stosownie do uregulowań ustawy ewidencyjnej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tę ustawę: wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji (art. 11 ust. 1); jednocześnie z wpisem do ewidencji nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1); organ administracji publicznej odmawia w drodze decyzji administracyjnej (podkreślenie Sądu) dokonania wpisu do ewidencji producentów (art. 13 ust. 1); producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, na formularzu wpisu do ewidencji (art. 14). Z przytoczonych regulacji wynika, że - co do zasady - działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno-technicznych (dokonania wpisu), jednakże ustawa przewiduje sytuacje wymagające podjęcia (wydania) decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Zdaniem Sądu, w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji poprzez czynność materialno-techniczną, organ Agencji dokonuje zmiany takiego wpisu także poprzez czynność materialno-techniczną. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że - datowana na dzień [...]r. - czynność wpisania strony do ewidencji producentów rolnych stanowi czynność materialno-techniczną (zrealizowaną w formie "zwykłego" pisma - "zaświadczenia"), co słusznie przyjmuje orzekający w sprawie organ Agencji, a co nieprawidłowo kwestionuje skarżący, uznając tę czynność za decyzję administracyjną. Sąd uznał, że - konsekwentnie - mające charakter czysto informacyjny, pismo Kierownika BP ARiMR z dnia [...]r., informujące stronę o uwzględnieniu jej wniosku w całości przez wykreślenie jej wpisu z ewidencji producentów i anulowanie jej numeru identyfikacyjnego, stanowi także ową czynność materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu drogą odwołania. Ponadto, czynność taka - na gruncie stanu prawnego obowiązującego w 2012 r. - zazwyczaj była potwierdzana przez organ administracji publicznej w drodze zaświadczenia, czy też pisemnej informacji skierowanej do składającego stosowny wniosek. Nie jest zatem tak, jak przyjmuje strona, że w sprawie wydano faktycznie dwie decyzje administracyjne, czy też wyeliminowano z obrotu prawnego (zmieniono) decyzję organu I instancji zwykłym pismem. W ocenie Sądu, skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały dla powyższych czynności formy decyzji administracyjnej, bez znaczenia pozostaje sam kształt - konstrukcja - spornych "zwykłych pism" (bardziej - czy mniej - zbliżona do decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 K.p.a.). Sąd zauważa ponadto, że skoro - w dacie ich dokonywania - działania organów Agencji były zgodne z wolą strony, a więc nie było obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, dopuszczalne jest - w sposób dorozumiany - załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z dnia [...]r. (II GSK 465/11, dostępny: CBOSA) - orzekł, że pozytywne rozstrzygnięcie żądań strony w zakresie prowadzonej przez organ ewidencji producentów rolnych, poprzez dokonanie zmiany w ewidencji zgodnie z wnioskiem strony, może przybrać formę czynności materialno-technicznej. Z uwagi na fakt, że sprawa strony (wykreślenie jej wpisu z ewidencji producentów i anulowanie jej numeru identyfikacyjnego) nastąpiło ostatecznie [...]r., bez znaczenia dla sprawy pozostają przepisy ustawy zmieniającej, w tym jej art. 2 ust. 1 i 2, która weszła w życie [...]r. Podobnie jak to, że - obecnie - strona zmieniła zdanie i już nie chce być wykreślona z ewidencji. Wobec powyższego, nie można w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej zarzucać Kierownik BP ARiMR, że pozostawał w bezczynności w tej sprawie, mając na uwadze, iż dokonanie stosownych czynności materialno-technicznych (w postaci wykreślenia z ewidencji producentów rolnych i anulowania numeru identyfikacyjnego) zostało dokonane przez organ administracji i potwierdzone pisemną informacją skierowaną do skarżącego [...] r. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty strony, że organ rolny I instancji zobligowany był umorzyć postępowanie administracyjne, jak i to, że pismo z [...]r. nie zostało skutecznie doręczone i nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych (ww. pismo zostało skutecznie doręczone na adres pełnomocnika strony B. G.). W odniesieniu do zarzutu niedopełnienia przez Kierownika BP ARiMR obowiązków służbowych "w zakresie (...) rzetelnego prowadzenia i bieżącej aktualizacji wpisów w ewidencji producentów..." należy uznać, że jest on również bezzasadny. Z akt administracyjnych wynika, że zmiana danych adresowych, wskazana przez stronę we wniosku z dnia [...]r. (k. 3 akt administracyjnych) została wprowadzona do ewidencji producentów, o czym strona została poinformowana pismem z [...]r. (k. 4 akt administracyjnych), skierowanym do jej pełnomocnika. O uwzględnieniu tej zmiany w ewidencji świadczy także fakt, że organ posługiwał się aktualnymi danymi producenta m.in. w decyzji z [...]r. (k. 7 akt administracyjnych). Uznając zatem, że postępowanie Kierownika BP ARiMR nie naruszało przepisów prawa, w szczególności nie nosiło znamion bezczynności, Sąd - działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. - skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.