V SA/Wa 1745/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Sędziowie: WSA Dorota Mydłowska (spr.) WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie zmian w budżecie gminy uchyla zaskarżoną uchwałę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Gminę ... do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest uchwała Nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekająca nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w ... Nr ... z dnia ... lutego 2016r w sprawie zmian w budżecie Gminy ... na rok 2016. Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym. Rada Miejska w ... w dniu ... lutego 2016r. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie zmian w budżecie Gminy ... na rok 2016 dokonując m.in. zmniejszenia pierwotnie zaplanowanych wydatków majątkowych w dziale 754, w rozdziale 75405, w § 6170 w wysokości ... zł, a tym samym zwiększając w dziale 754, w rozdziale 755404, w § 6050 wydatki majątkowe budżetu. Nastąpiło więc przeniesienie wydatków między rozdziałami i paragrafami. W uzasadnieniu uchwały wskazano , że ,,dział 754 zwiększa się wydatki ogółem o kwotę ...zł , w tym: rozdział 75404 § 6050 o kwotę ... zł – darowizna rzeczowa wynikająca z porozumienia z dnia 16.11.2015r. w sprawie współpracy Gminy ... oraz Komendy Stołecznej Policji przy budowie Komisariatu Policji w ... związana z wykonywaniem i przekazywaniem dokumentacji – zadanie Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej – budowa Komisariatu Policji w ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO) w Warszawie uchwałą Nr ... z dnia ... marca 2016r. postanowiło wszcząć postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały Rady Miejskiej w ... Nr ... z dnia ... lutego 2016r w sprawie zmian w budżecie Gminy ... na rok 2016 w części, tj. w zakresie przeniesienia wydatków budżetu w kwocie ... zł w dziale 754 ,,Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa’’, z rozdziału 75405 ,,Komendy powiatowe policji’’ i § 6170 ,,Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych’’ (zmniejszenie wydatków majątkowych) do rozdziału 75404 ,,Komendy wojewódzkie policji’’ i § 6050 ,,Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych’’ (zwiększenie wydatków majątkowych) z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., ,poz. 855 z póżn. zm,), dalej: u.f.p. w związku z art. 13 ust. 3 i ust.4e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 355 z pózn. zm.) oraz postanowiło wstrzymać wykonanie uchwały tj. przeniesienie wydatków budżetu o których mowa powyżej. Wobec nie naprawienia nieprawidłowości we własnym zakresie przez Radę Miasta ..., Kolegium RIO orzekło o nieważności uchwały z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie zmian w budżecie Gminy ... na rok 2016 w części, tj. w zakresie przeniesienia wydatków budżetu w kwocie ... zł w dziale 754 ,,Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa’’, z rozdziału 75405 ,,Komendy powiatowe policji’’ i § 6170 ,,Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych’’ (zmniejszenie wydatków majątkowych) do rozdziału 75404 ,,Komendy wojewódzkie policji’’ i § 6050 ,,Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych’’ (zwiększenie wydatków majątkowych) z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., ,poz. 855 z póżn. zm,), dalej: u.f.p. w związku z art. 13 ust. 3 i ust.4e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 355 z pózn. zm.). Nadto ustaliło wydatki budżetu Miasta i Gminy ... w dziale 754 - ,,bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa’’ w rozdziale 75405 ,,Komendy powiatowe policji’’, w § 6170 ,,Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych’’ w kwocie ... zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium RIO wskazało, iż właściwą, zgodną z przepisami art. 13 ustawy o Policji formą uczestniczenia przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) w pokrywaniu kosztów związanych z funkcjonowaniem Policji jest dokonywanie wpłat na Fundusz Wsparcia. Brak jest podstaw prawnych, aby Gmina ... przekazała Komisariatowi Policji w ... za pośrednictwem Komendy Stołecznej Policji darowizny rzeczowej. Taki sposób prowadzi do czynności prawnej mającej na celu obejście ustawy o Policji. Kolegium, na poparcie swego stanowiska wskazało kilka innych uchwał - swoich i różnych RIO w kraju. Zdaniem RIO art. 13 ust. 3 ustawy o Policji nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do dofinansowania z budżetu j.s.t. wymienionych w tym przepisie zadań publicznych w formie dotacji, w tym poprzez zapłatę przez j.s.t. za wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy komisariatu Policji na podstawie porozumienia. Ponieważ do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały j.s.t. należy zaliczyć m.inn. naruszenie treści przepisów kompetencyjnych do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego danego szczebla j.s.t., przepisów prawa materialnego, a także przepisów określających procedurę podejmowania uchwał, stwierdzono, że badana uchwała narusza w sposób istotny przepisy art. 44 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 13 ust. 3 i 4e ustawy o Policji. W skardze do WSA Gmina ... (dalej: Skarżący, Strona, Gmina) rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska w ... podejmując uchwałę z dnia 29 lutego 2016r. dopuściła się naruszenia przepisów art. 44 ust.2 ustawy o Policji, dokonując dotacji rzeczowej mimo, że z treści przepisu art. 13 ust. 3 tej ustawy jasno wynika, że ,,Jednostki samorządu terytorialnego, państwowe jednostki organizacyjne, stowarzyszenia, fundacje, banki oraz instytucje ubezpieczeniowe mogą uczestniczyć w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych Policji, a także zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług’’ (podkreślenie Autora skargi), w związku z czym możliwe było uczynienie dotacji rzeczowej na rzecz Komisariatu Policji w ... - naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2005r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Wsparcia Policji poprzez przyjęcie przez RIO, ze przedmiotowe rozporządzenie będzie miało pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą o Policji w kontekście hierarchii aktów prawnych obowiązujących w RP, podczas gdy ustawa o Policji stoi wyżej w hierarchii; ponadto przytoczone rozporządzenie ma charakter doprecyzowujący zasady funkcjonowania Funduszu Wsparcia Policji jako wsparcia finansowego i nie wyklucza tym samym możliwości dokonania na rzecz policji wsparcia rzeczowego. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż umieszczenie w przepisie art. 13 ust. 3 ustawy zapisu ,,a także zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług’’ wskazuje na możliwość wspierania policji poprzez dokonywanie zakupu różnego rodzaju towarów i usług. W związku z tym, zdaniem Gminy, może ona gotową dokumentację przekazać Komisariatowi policji w ... w formie darowizny rzeczowej. Powołał się przy tym na pismo Ministerstwa Finansów z 20 maja 2004r.,skierowane do prezesów RIO. Uzasadniając drugi zarzut Skarżący podkreślił, iż pierwszeństwo ma tu ustawa o Policji, a RIO powołuje się na § 2 rozporządzenia i twierdzi, ze jedyną formą wsparcia może być forma pieniężna przekazywana na fundusz, który stanowią wyodrębnione rachunki bankowe. To rozporządzenie stanowi uszczegółowienie wsparcia finansowego, nie wyłączając przy tym innych form pomocy uregulowanych innymi aktami prawnymi. W związku z tym, przedmiotowe rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania w kontekście pomocy rzeczowej. W związku z powyższym, Skarżący wnosił o uchylenie uchwały Nr ... Kolegium RIO. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem MF z dnia 2 marca 2010r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014r. poz. 1053) następujące paragrafy dotyczą finansowania policji: - § 2300 wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy Paragraf ten obejmuje w szczególności wpłaty, o których mowa w art. 13 ust. 3, 4a i 4e ustawy o Policji, - § 6170 wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych. Obejmuje wpłaty, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o policji. Podkreślono, że podstawę do przekazania środków na Fundusz Wsparcia Policji stanowią wydatki określone przez organ stanowiący w budżecie j.s.t.; wydatki określone zgodnie z rozporządzeniem MF z dnia 2 marca 2010r. tj. § 2300 ,,Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy’’ lub § 6170 ,,Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych’’. RIO podniosło, iż właściwą forma uczestnictwa przez j.s.t. w pokrywaniu kosztów związanych z funkcjonowaniem Policji jest dokonywanie wpłat na Fundusz Wsparcia i brak jest podstaw prawnych, aby Gmina przekazała Komisariatowi Policji w ... darowizny rzeczowej. Ponadto art. 13 ust. 3 ustawy o Policji nie jest samodzielną podstawą prawną do dofinansowania z budżetu j.s.t. wymienionych w tym przepisie zadań publicznych w formie dotacji, w tym poprzez zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowo- kosztorysowej. Organ podkreślił również, ze nieważność części uchwały została orzeczona z powodu istotnego naruszenia przepisów mających rangę ustawową, więc nie orzekano na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 24 czerwca 2005r. Tak więc zarzut, iż rozporządzenie miało pierwszeństwo przed ustawa jest chybiony. Z tych powodów Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz.718), dalej: p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Zgodnie z art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a. kontrola przez sady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Sąd stwierdził, że są one trafne, a w konsekwencji skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż opisany powyżej stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest dokonanie przez j.s.t. darowizny rzeczowej w formie dotacji to jest zapłaty za wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy Komisariatu Policji w ... na podstawie porozumienia. Na początku Sąd przypomina, iż zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., ,poz. 855 z póżn. zm,) jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Natomiast art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 355 z pózn. zm.) stanowi: ,,Jednostki samorządu terytorialnego, państwowe jednostki organizacyjne, stowarzyszenia, fundacje, banki oraz instytucje ubezpieczeniowe mogą uczestniczyć w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych Policji, a także zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług’’. WSA podziela pogląd Skarżącej, że na podstawie powyższego przepisu istnieje możliwość wspierania policji poprzez dokonywanie zakupu różnego rodzaju towarów i usług. Ustawodawca nie stworzył tutaj katalogu zamkniętego, dlatego możliwe było zakupienie przez j.s.t. dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy komisariatu Policji w ... i przekazanie jej, w formie darowizny rzeczowej, Policji. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy także wziąć pod uwagę zasadę zaufania do działalności organów państwa. Mimo tego, iż każdorazowo mamy do czynienia ze sprawą o wymiarze indywidualnym i organy takie jak Kolegium RIO w swych rozstrzygnięciach są niezależne, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w identycznych stanach faktycznych i prawnych zapadają na terenie kraju diametralnie różne rozstrzygnięcia (na marginesie należy podnieść, iż przytaczane przez RIO uchwały dotyczą innych stanów faktycznych i dotacji celowych). Tym bardziej, że swego rodzaju wskazówką powinny być wyjaśnienia Ministra Finansów. I tak w piśmie z dnia 20.05. 2004r. ... wskazał on, miedzy innymi, że przepisy znowelizowanej ustawy o Policji jak i ustawa o finansach publicznych nie wprowadzają zakazu przyjmowania przez Policje darowizn w postaci rzeczowej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego oraz ze jednostki samorządu terytorialnego mogą nie tylko uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Policji w postaci przekazywania środków finansowych na rachunek środków specjalnych, ale mogą również przekazywać darowizny rzeczowe dla Policji, w tym dokonywać zakupu materiałów, sprzętu itp. (k 6 akt sądowych). Identyczne stanowisko zawarte jest w piśmie MF z dnia 11 lipca 2003r. ST1-4800-141a/2003 (patrz System Informacji Prawnej Lex). Wreszcie w wyjaśnieniu RIO we Wrocławiu z dnia 17.06. 2011r. (k 7, 8 akt sądowych) zaprezentowano identyczne stanowisko jak w wymienionych wyżej pismach MF wskazując, iż przepisy ustawy o Policji i ustawy o finansach publicznych nie wprowadzają zakazu wspierania przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, Policji w innej postaci, a mianowicie w formie darowizn rzeczowych np. poprzez zakup zestawu komputerowego czy też materiałów biurowych, a także samochodów oraz przeprowadzenie remontów. Podkreslono również, że należy uznać, iż rada gminy może wyrazić wolę wspólnoty samorządowej przekazania darowizny rzeczowej Policji, co może nastąpić poprzez stosowne zapisy w uchwale budżetowej. Sąd uznał więc, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa przez skarżącą, tj. art. 44 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 13 ust. 3 i 4e ustawy o Policji ( ust. 4e stanowi, że środki finansowe uzyskane przez Policję w trybie i na warunkach określonych w ust. 3 i 4a na podstawie umów i porozumień zawartych przez wymienione w przepisie podmioty są przychodami poszczególnych wymienionych funduszy) . Podstawę do podjęcia przez Skarżącą uchwały z dnia ... lutego 2016r stanowią przepisy ustawy o Policji. Z powyższych względów uznając, że doszło do naruszenia prawa, to jest przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o Policji przez organ nadzorczy, na zasadzie przepisu art. 148 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.