II SA/Wa 319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Marcinkowska, Protokolant starszy sekr. sąd. Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w [...] na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] decyzją z [...]grudnia 2015 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymała w mocy własną decyzję z [...]listopada 2015 r., którą to decyzją odmówiono udostępnienia informacji publicznej P. z siedzibą w P. objętych wnioskiem z 13 listopada 2014 r. w zakresie pkt 2 b, c i d wniosku, tj. - kosztów pośrednich działalności (innych niż koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego, amortyzacja i koszty finansowania działalności), - kosztów finansowych związanych z obsługą kredytów (i innych źródeł finansowania, takich jak na przykład koszty emisji i wykupu obligacji) zaciągniętych przez PKP PLK S.A. na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury, - amortyzacji, w zakresie w jakim nie była ona dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości. Jako podstawę materialnoprawną odmowy udostępnienia informacji publicznej PKP PLK S.A. wskazała art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej uznając, że żądanie informacji stanowi tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazała, że zawarte we wniosku informacje, dotyczące kalkulacji cen za świadczone usługi, objęte zostały klauzulą tajności, bowiem są to dane szczególnie wrażliwe odnoszące się do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formowania jego oferty handlowej. Podkreśliła, że odmowa danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Nadto wskazała, że żądane informacje dotyczą sfery finansowej, gospodarczej, organizacyjnej, nie dotyczą interesu publicznego lecz prywatnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. z/s w P. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez uznanie, że dopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pominięcie, że postępowanie dotyczyło podmiotu wykonującego zadanie publiczne. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi podniesiono, że żądane informacje dotyczyły danych historycznych. Wskazano, że objęte wnioskiem informacje o kosztach stanowiły podstawę do zatwierdzenia stawek przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, nadto, że zasady kalkulacji stawek, jako załącznik nr 6 do wniosku PKP PKL S.A., zostały opublikowane na stronie internetowej UTK. Zarzucono, że PKP PLK nie wykazała w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić Spółkę na skodę. Podniesiono, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym. Zarzucono też, że żądane informacje utraciły przymiot tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzez dopuszczenie do udziału w postepowaniu przed Prezesem UTK organizacji społecznych w postępowaniu o zatwierdzenie opłat PKP PLK S. A. W odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że żądane informacje stanowią informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy objęte wnioskiem informacje z dnia 13 listopada 2014 r. (pkt 2 b,c i d) stanowią informację publiczną oraz czy objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP odwołał się także ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyliczając przykładowo informacje, które posiadają przymiot informacji publicznej. W świetle powyższego w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź gospodarującego jego majątkiem publicznym. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. są podmiotem, w którym pakiet większościowy (64,02%) posiada Skarb Państwa, zaś pozostałe akcje znajdują się w posiadaniu PKP S.A. (35,98%). W ocenie Sądu, PKP PLK S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Przepis art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) nie odnosi się co prawda do wielkości udziałów w majątku Spółki, lecz do udziału w rynku właściwym rozumianym zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rynku właściwym, rozumie się przez to rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znacząca różnica cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji. Nie ulega zatem wątpliwości, że PKP PLK S.A., będąca Zarządcą Infrastruktury Kolejowej w Rzeczpospolitej Polskiej, jest monopolistą w tym obszarze działalności gospodarczej, zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma także podstaw do kwestionowania przesłanki przedmiotowej stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie bowiem, żądanie strony skarżącej dotyczy zasad funkcjonowania PKP PLK S.A. w obszarze wykonywania zadań Zarządcy infrastruktury kolejowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz w pewnym zakresie majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, wynikające w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest nieograniczone. Sama Konstytucja w przepisie art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny, na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 oraz z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 (Lex nr 1368966), na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przedstawione stanowisko Sąd w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Należy zauważyć, że informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji kosztów są danymi mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A., odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i kosztów jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie sposób przy tym utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 788 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 33 powołanej ustawy, Zarządca (PKP PLK S.A.) określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej (ust. 1). Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 344 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8). Natomiast w myśl § 16 wskazanego rozporządzenia, Zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt: 1) stawek jednostkowych opłaty podstawowej, 2) stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ... ( ust.1). Do projektu o którym mowa w ust. 1, Zarządca dołącza wykaz zarządzanych linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2). Na żądanie przewoźnika zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3). Powyższe także wskazuje, że ustawodawca odróżnia pojęcie projektowanych stawek jednostkowych od pojęcia sposobu ich kalkulacji (kosztów pośrednich, finansowych, kosztów amortyzacji). Niewątpliwie również formalny element tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych informacji w rozpoznawanej sprawie występuje. W świetle bowiem uchwały Nr 824/2012 Zarządu PKP PLK z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie zasad funkcjonowania systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a następnie uchwałą nr 752/2014 Zarządu PKP PLK S.A. z 22 września 2014 r. w sprawie ustalania zasad funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem informacji w PKP Polskie Koleje S.A., informacje dotyczące kalkulacji cen na usługi świadczone przez PKP PLK S.A. objęte zostały tajemnicą przedsiębiorcy. W tej sytuacji Sąd uznał, że odmowa udostępnienia żądanych informacji była uzasadniona na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14. Odnosząc się do zarzutu, że żądane informacje mają wartość historyczną, Sąd stwierdza, że z poglądem tym w żaden sposób zgodzić się nie można. Zapoznanie się z informacjami handlowymi dotyczącymi sposobu, techniki, zasad kalkulacji kosztów, samo w sobie stanowi tajemnicę niezależne od upływu czasu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi i nie może stanowić instrumentu dostępu do tajemnic gospodarczych. Fakt dysponowania przez PKP PLK publicznymi środkami nie oznacza automatycznie, że koszty prowadzenia działalności objęte wnioskiem informacyjnym stają się jawne, łatwo dostępne. Ustawa o dostępie nie może być nadużywana w stosunkach gospodarczych, rynkowych podmiotów gospodarczych. Podkreślić nadto należy, iż skarżąca nawet nie twierdziła, że celem uzyskania żądanych informacji jest cel publiczny. Reasumując, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest ustawą przewidzianą do realizacji celów indywidualnych, jednostkowych, lecz publicznych. Pozyskiwanie danych objętych tajemnicą funkcjonującego na rynku przedsiębiorstwa nie leży ani w interesie "inwigilowanego" przedsiębiorstwa, ani w interesie publicznym. Pozyskanie tajemnic handlowych przedsiębiorcy przez innego przedsiębiorcę zawsze niesie potencjalne zagrożenie popełnienia przez podmiot, który je pozyskuje, czynów nieuczciwej konkurencji. Może narazić przedsiębiorcę na wymierną szkodę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.