I OSK 95/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 898/16 ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 898/16 oddalił skargę M.S. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2015 r. M.S. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wskazując na swój zły stan zdrowia uniemożliwiający mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M.S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, iż z dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Jednocześnie ww. orzeczeniem komisja lekarska ZUS ustaliła, że wnioskodawca nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy przepisu art. 83 ww. ustawy. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesadzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.S. podniósł, że z uwagi na znaczne naruszenie sprawności organizmu jest całkowicie niezdolny do pracy. W obecnym stanie zdrowia nie jest w stanie przekwalifikować się ani podjąć jakiekolwiek pracy. Wskazał też na swoją bardzo trudną sytuację materialną i mieszkaniową Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Podkreślił ponownie, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. ustaliła, iż wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy od 31 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2019 r. Zatem w przypadku wnioskodawcy przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest bowiem całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Organ zaznaczył jednocześnie, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia wnioskodawcy całkowicie możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Wyjaśnił jednocześnie, że Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. zarzucił, że trwające już od 2013 r. postępowanie dotyczące uznania go za częściowo niezdolnego do pracy jest bezpodstawne, biorąc pod uwagę ilość schorzeń na które choruje. W jego ocenie, z uwagi na stan zdrowia, jest całkowicie niezdolny do pracy. Twierdzenie komisji lekarskiej, że jego stan zdrowia może się poprawić jest absurdalne, podobnie jak twierdzenie, że w obecnym stanie zdrowia może się przekwalifikować. Zwrócił się w związku z tym o zlecenie jego badan przez konsylium lekarzy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2016 r. podniósł, iż nie otrzymał żadnego pouczenia o możliwości odwołania się od orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym ustalono, że jest częściowo niezdolny do pracy. Zakwestionował prawidłowość rozpoznania dokonanego w tym orzeczeniu, a także udział w jego badaniu lekarza orzecznika ZUS R.T., który w jego ocenie powinien być wyłączony od jego sprawy. Zaznaczył, że w swoim zawodzie pracownika budowlanego nie może otrzymać pozytywnych badań wysokościowych. Powołał się też na nową dokumentację lekarską z 2016 r., której kopie załączył do pisma. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego zaś nie dotyczą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący, który w dacie orzekania przez organ miał 60 lat, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r. ustalające, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do 31 stycznia 2019 r. oraz, że nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Sąd podkreślił, że Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS, które jest ostateczne. W tej sytuacji ustalenia dokonane przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2016 r. były wiążące dla Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia wnioskodawcy, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia wnioskodawcy określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia jego całkowitej niezdolności do pracy. Brak zatem spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Jest to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o niemożności uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie renty w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd podniósł, że skarżący znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodów z dokumentu albo ich oddaleniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w związku z art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, podczas, gdy w postępowaniu brał udział lekarz orzecznik ZUS - R.T., o którego wyłączenie od udziału w sprawie wnosił skarżący oraz gdy zostały uprawdopodobnione okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości co do bezstronności ww. pracownika. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2016 r. wnioskował o dopuszczenie dowodu z dokumentów, wskazując, iż jest całkowicie niezdolny do pracy. Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do tego wniosku, pomijając je całkowitym milczeniem. Uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w sprawie brał udział lekarz orzecznik ZUS, na którego skarżący składał wcześniej skargi dotyczące jego rzetelności w wykonywaniu obowiązków zawodowych. W ocenie skarżącego, istnieją poważne wątpliwości czy podczas badania skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie starał się on odegrać na skarżącym. Tym samym w sprawie występowały okoliczności wskazujące na brak bezstronności lekarza orzecznika ZUS, czego organ nie wziął pod uwagę, a Sąd zaaprobował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy oceny niezdolności do pracy oraz m.in. jej stopnia dokonuje - lekarz orzecznik ZUS. Stosownie do art. 14 ust. 2a ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 ustawy). W świetle art. 4 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem rentowym. W związku z powyższym rozstrzygając wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes ZUS zobowiązany był do oceny, czy skarżący spełnia ustawowy warunek całkowitej niezdolności do pracy. Ustalenia tego, organ musiał dokonać w oparciu o orzeczenie Komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r. z którego wynika jednak, iż skarżący jest jedynie częściowo niezdolny do pracy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, organ nie mógł pominąć tego dowodu i prowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi bowiem okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się jednak wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy. Wskazać też trzeba, że stosownie do art. 14 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, Prezes ZUS wykonuje nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy. W jego ramach, na podstawie art. 14 ust. 2d ustawy o emeryturach i rentach, Prezes ZUS, w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika, może zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej. Należy jednak oddzielić postępowanie, którego wynikiem jest wydanie orzeczenia o niezdolności do pracy od postępowania, które zakończone jest decyzją w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sprawy z zakresu niezdolności do pracy nie mają charakteru spraw administracyjnych. Stąd też spod oceny sądu administracyjnego wyłączeniu podlegają kwestie związane z postępowaniem dotyczącym orzeczenia o niezdolności do pracy (takie, jak np. wyłączenie konkretnego lekarza orzecznika). Tym samym twierdzenia o zaniechaniu przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy nie mogą stać się skuteczną podstawą zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ograniczony jest do oceny prawidłowości zastosowania przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestie związane z dochodzeniem do orzeczenia o niezdolności do pracy i jego ewentualnej weryfikacji należą do sfery, która nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się w swej istocie do zakwestionowania orzeczenia Komisji lekarskiej z dnia [...] stycznia 2016 r. o częściowej niezdolności skarżącego do pracy - są nieuzasadnione. Reasumując, jeżeli w chwili orzekania w przedmiocie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, skarżący legitymował się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 P.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.