II OSK 1932/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/16 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1053/16 uwzględnił skargę [...] z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił ww. decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] grudnia 2015r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] z obrębu 7-08-14 (kubatura) oraz na częściach działek nr ew. [...] z obrębu 7-08-14 (zjazd i infrastruktura) przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Organ ustalił następujące warunki: linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy według załącznika 1; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (369m2) w stosunku do powierzchni terenu budowlanego inwestycji (1758 m2) - 0,21; szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy - max. 44,5 m. od strony ul. [...] i max. 30,0 m. od strony [...]; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (do najwyższego punktu dachu) - max. 29 m. (IX kondygnacji). Całkowita wysokość budynku ze wszystkimi elementami na dachu (tj. kominy, wywietrzniki, anteny itp.) - max. 30 m.; geometria dachu - dach płaski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz.778, dalej "upzp") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organu pierwszej instancji w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem wyników przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu. W skardze wskazano, że ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu budowlanego inwestycji przewyższający średnią wartość tego wskaźnika dla obszaru analizy. Skarżąca zauważyła, że przy ustalaniu maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy, nie został wzięty pod uwagę budynek przy ul. [...], a dopuszczona wysokość nowej zabudowy jest wyraźnie większa, niż wysokość zabudowy bezpośrednio z nią sąsiadującej. Skarżąca podniosła także, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, wyznaczone zostały linie zabudowy jedynie od strony ul. [...] i ul. [...], bez wprowadzenia odsunięcia od granicy należących do spółdzielni działek, co zagraża interesom mieszkańców spółdzielni. Skarżąca zauważyła również, inwestor przedstawił jako planowany punkt odprowadzenia ścieków bytowych istniejący kanał ogólnospławny w ul. [...]. Kanał ten zlokalizowany jest na należącej do skarżącej działce, podczas gdy spółdzielnia nie wyraziła i nie przewiduje wyrażenia zgody na wejście na ten teren na rzecz inwestora. Natomiast podany jako punkt zaopatrzenia przewód wodociągowy w ul. [...] nie został przez inwestora zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził Sąd I instancji, w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Temu wymogowi, zdaniem Sądu I instancji, organ nie sprostał, wobec czego nie jest pozbawione doniosłości prawnej stanowisko w kwestii naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa). Zawarte w decyzji Kolegium stanowisko, że obecna zabudowa realizowana na działkach w Warszawie charakteryzuje się większą intensywnością, a budowa jest realizowana na mniejszych działkach, nie jest wystarczające dla dokonania odstępstwa. Ponadto za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący określenia wysokości górnej krawędzi elewacji, w kontekście braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw do jego przyjęcia. W decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji nowej zabudowy max. 29 m (IX kondygnacji). W rozpatrywanej sprawie z analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że "z uwagi na wysokość projektowanej przez inwestora nowej zabudowy wielorodzinnej została określona na 29,00 m, przeanalizowano wysokości budynków wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji IX-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...]". Ustosunkowując się zaś do zarzutu dotyczącego odprowadzenia ścieków Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. Zdaniem Sądu braki analizy urbanistycznej oraz niejasne powody dopuszczenia przyjętej wysokości zabudowy i wskaźnika jej intensywności, a ponadto nieuwzględnienie wymogów dotyczących warunków odprowadzania ścieków, stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 141 § 4 Ppsa, gdyż spowodowały uchylenie rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wady nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, iż wskazane w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści; b) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na: wskazaniu, że podstawą uchylenia decyzji organu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa - czyli "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", podczas gdy z uzasadnienia wyroku, jednoznacznie wynika, że Sąd kwestionuje zastosowanie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, brak jasno sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe okoliczności, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie Należy podzielić pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ organy obu instancji w sposób wystarczający wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Jej ustalenia pozwoliły na prawidłowe ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Organy przedstawiły przekonującą argumentację, wykazującą zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia pozwalających na odstępstwo od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Brak jest podstaw do zarzucenia dowolności i naruszenia przepisów Kpa przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia tj. wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni. Okoliczność, że wartość tego wskaźnika przekracza średnią wartość wskaźnika w analizowanym obszarze, jednakże nie przekracza wartości wskaźnika maksymalnego, została wystarczająco uzasadniona w analizie urbanistycznej oraz dodatkowo w uzasadnieniach decyzji. Przede wszystkim wskazano na okoliczność, że wyliczony średni wskaźnik dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszący 0,15 nie jest miarodajny dla współczesnej zabudowy, powstającej na dużo mniejszych działkach, a więc o dużo większej intensywności. Określona w decyzji wysokość zabudowy również w żaden sposób nie narusza prawa. Powołana analiza w części tekstowej analizy - str. 8, tabela 3 wskazuje na ilość kondygnacji poszczególnych budynków jak i ich wysokość. Informacje zawarte w części tekstowej analizy są w pełni wystarczające dla weryfikacji prawidłowości ustalenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej. Dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikacje prawidłowości ustalenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej. Jest ponadto oczywiste, że wskazywany przez skarżącą budynek przy ul. [...] usytuowany jest w drugiej linii zabudowy, pomiędzy budynkiem przy ul. [...] i budynkami przy ul. [...], a więc przedłużenie wysokość jego górnej krawędzi elewacji frontowej nie może stanowić podstawy do ustalenia górnej krawędzi elewacji dla wnioskowanej zabudowy. Wreszcie, błędnie Sąd I instancji odwołuje się w zakresie wymogów odprowadzania ścieków do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno–budowlane. Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, Z przepisów w/w rozporządzenia Sąd I instancji błędnie wywiódł "nieuwzględnienie wymogów dotyczących warunków odprowadzania ścieków." Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.