II GSK 3798/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 393/16 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S. na rzecz Krajowej Rady Radców Prawnych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 393/16, oddalił skargę K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu 8 września 2015 r. wpłynął do Krajowej Rady Radców Prawnych wniosek K.S. (dalej: skarżąca, strona) o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego – K.S. rzecznikowi dyscyplinarnemu celem wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP) uchwałą z dnia [...] września 2015 r. - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej: k.p.a.) - odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła zażalenie. Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydium KRRP utrzymało ww. uchwałę w mocy. Prezydium KRRP podkreśliło, że od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przekazania skargi na stronę rzecznikowi dyscyplinarnemu - nie przysługiwał żaden środek odwoławczy, w szczególności odwołanie w rozumieniu k.p.a. Ponadto uchwała ta nie została wydana w trybie przepisów postępowania administracyjnego, tylko w trybie obowiązującego wówczas § 19 ust. 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do radców prawnych i aplikantów radcowskich (Dz. U. Nr 27, poz. 138 z późn. zm. – dalej: rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1984 r.). Przepis § 19 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia uprawniał radę okręgowej izby radców prawnych do przekazania skargi na radcę prawnego rzecznikowi dyscyplinarnemu, a rzecznika dyscyplinarnego zobowiązywał do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Prezydium KRRP nie ma zatem żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż uchwała została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 233 ze zm. – dalej: ustawa o radcach prawnych) oraz § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Powyższe okoliczności, w ocenie Prezydium KRRP, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdyż bez wątpienia są uzasadnionymi przyczynami, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Sprawa nie podlega bowiem załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi na radcę prawnego K. S. Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancjii wskazał, że należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Krajowa Rada Radców Prawnych uznała, że zaistniała druga z ww. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, tj. "inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może zostać wszczęte". Sąd I instancji stwierdził, że Prezydium KRRP prawidłowo zauważyło, że uchwała, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, nie została wydana w trybie przepisów postępowania administracyjnego, tylko w trybie obowiązującego wówczas § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1984 r. Zgodnie z tym przepisem rzecznik dyscyplinarny był obowiązany wszcząć postępowanie wyjaśniające na polecenie rady okręgowej izby radców prawnych. WSA podkreślił, że w myśl § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1984 r. w zakresie nie uregulowanym przepisami tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Również w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o radcach prawnych do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego oraz przepisy rozdziałów I – III kodeksu karnego (art. 74¹ ustawy o radcach prawnych). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do doszukiwania się możliwości zastosowania trybu uregulowanego w k.p.a. na jakimkolwiek etapie postępowania dyscyplinarnego. Nie ulega więc wątpliwości, że w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec radcy prawnego, nie zapadają żadne akty, którym można byłoby przypisać walor decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy k.p.a. Tym samym w oczywisty sposób nie ma możliwości prowadzenia przez organy samorządu radcowskiego, w tym Prezydium KRRP, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania dyscyplinarnego, uregulowanego w przepisach k.p.a. W konsekwencji właściwym rozstrzygnięciem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu wydanego w toku postępowania dyscyplinarnego jest odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. II W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżąca domagała się uchylenia w całości wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania skargi rzecznikowi dyscyplinarnemu z uwagi na okoliczność, że uchwała ta wydana została na podstawie § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r., którego przepisy nie wymagały podejmowania uchwał w trybie postępowania administracyjnego, podczas, gdy brak wymogu stosowania przepisów postępowania administracyjnego przy podejmowaniu uchwał w ramach postępowania dyscyplinarnego jest niekonstytucyjny i jako taki nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydium KRRP wniosło o jej oddalenie w całości. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w sprawie przekazania skargi na skarżącą rzecznikowi dyscyplinarnemu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu na wstępie należy wskazać, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca - została wydana w trybie obowiązującego wówczas § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1984 r. Przepis § 19 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia uprawniał radę okręgowej izby radców prawnych do przekazania skargi na radcę prawnego rzecznikowi dyscyplinarnemu, a rzecznika dyscyplinarnego zobowiązywał do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo oddalił wniesioną skargę i uznał, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji trafnie uznał, że sprawa będąca przedmiotem wniosku skarżącej nie mieści się w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - brak jest podstaw do doszukiwania się możliwości zastosowania trybu uregulowanego w art. 157 § 2 k.p.a. na jakimkolwiek etapie postępowania dyscyplinarnego uregulowanego w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1984 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o radcach prawnych. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia - w zakresie nie uregulowanym przepisami tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji - również w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego oraz przepisy rozdziałów I – III kodeksu karnego (art. 74¹ ustawy o radcach prawnych). Skoro rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 1984 r. (obecnie zaś ustawa o radcach prawnych) nie odsyła do stosowania przepisów k.p.a., to sprawa z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. - nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do radców prawnych jest postępowaniem o charakterze represyjnym, a odpowiedzialność za przewinienia dyscyplinarne zbliżona jest do odpowiedzialności karnej. Ustawodawca uznał, że powinny w jego toku obowiązywać standardy i gwarancje podobne lub identyczne z funkcjonującymi w postępowaniach karnych (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 23 września 2016 r., sygn. akt SDI 44/16; 27 lipca 2016 r., sygn. akt SDI 28/16). Przejęcie do postępowania dyscyplinarnego instytucji wywodzących się z postępowania karnego ma służyć celom ochronnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK z 2001 r. Nr 3, poz. 48; uchwały Sądu Najwyższego z dnia: 27 maja 2009 r., sygn. akt I KZP 5/09 i 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I KZP 18/12). Tym samym w oczywisty sposób nie ma możliwości prowadzenia przez organy samorządu radcowskiego, w tym Prezydium KRRP, uregulowanego w przepisach k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania dyscyplinarnego. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów samorządu zawodowego radców prawnych do wydawania aktów ujętych w przepisach k.p.a. na gruncie postępowania dyscyplinarnego, do którego w zakresie nieuregulowanym, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zatem brak było podstaw do merytorycznego rozpoznawania przez Prezydium KRRP wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] marca 2005 r. Wobec tego prawidłowo Prezydium KRRP - działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298). Ponadto - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - nie ma również podstaw do kwestionowania konstytucyjności § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 1984 r. Przepis ten stanowi, że rzecznik dyscyplinarny jest obowiązany wszcząć postępowanie wyjaśniające na polecenie rady okręgowej izby radców prawnych. Przepis § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi swoistą emanację sensu istnienia samorządu zawodowego, tj. sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez członków samorządu zawodowego poprzez kierowanie do rzecznika dyscyplinarnego polecenia rady okręgowej izby radców prawnych dotyczącego wszczęcia postępowania wyjaśniającego w przypadku nienależytego wykonywania przez radcę prawnego obowiązków określonych w ustawie albo dopuszczenia się czynów sprzecznych ze ślubowaniem radcowskim lub zasadami etyki zawodowej. Ponadto skarżąca - pomimo braku odesłania w rozporządzeniu z 1984 r. do przepisów k.p.a. - ma zapewnione konstytucyjne prawo do zaskarżania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, a dotyczących jej sytuacji prawnej. Bowiem w przypadku wszczęcia postępowania wyjaśniającego i przedstawienia radcy prawnemu zarzutów – obwiniony może dowodzić zarówno faktu niepopełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jak też bezpodstawności wszczęcia postępowania i nieuwzględnienia wszystkich argumentów i dowodów świadczących o jego niewinności. Ponadto w ramach tego etapu postępowania dyscyplinarnego radcy prawnemu przysługuje droga odwołania od rozstrzygnięć organów dyscyplinarnych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.