II OSK 1651/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1048/16 w sprawie ze skargi A. Polska sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary za odbieranie odpadów bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A. Polska sp. z o.o. w Z. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. Polska sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2016 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sokołów Małopolski z [...] października 2015 r. w przedmiocie kary za odbieranie odpadów bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta Sokołów Małopolski nałożył na Spółkę karę pieniężną za odbieranie, w okresie od listopada 2014 do września 2015 r., odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Sokołów Małopolski, bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej, w łącznej wysokości 105.000,00 zł oraz za każdy następny miesiąc po 10.000,00 zł. Organ ustalił, że wbrew ustawowemu obowiązkowi Spółka nie była wpisana do prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych obejmującego teren gminy Sokołów Małopolski. Stosownie do art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm. dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości"), działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawą nałożenia kary na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne za odbieranie ich bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej jest art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Karę nakłada się w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę musi odnosić się do konkretnego, zamkniętego przedziału czasu, w którym dany podmiot wykonywał działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru. Ponadto wysokość kary musi zostać określona w sposób ostateczny i precyzyjny. Wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości decyzja nie może dotyczyć zdarzeń przyszłych. W ocenie Sądu I instancji, nakładanie kary "ewentualnej" na wypadek, gdyby przedsiębiorca zdecydował się kontynuować sankcjonowaną działalność jest niedopuszczalne. Decyzja taka jest niewykonalna. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie organu, wydane decyzje nie naruszały art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji błędnie przyjął, że decyzje "dotyczą przyszłości". Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie pozawala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się Sąd, wydając wyrok. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, a nie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzja, a przede wszystkim decyzja ją poprzedzająca naruszała art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Zgodnie z treścią tego przepisu, "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru". Z treści tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że kara pieniężna naliczana jest jedynie za okres, który już upłynął, przy czym inna jest wysokość kary za pierwszy miesiąc naruszenia warunków ustawy, a inna za kolejne miesiące naruszenia. Natomiast w tej sprawie osnowa decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Sokołów Małopolski z [...] października 2015 r. została sformułowana w sposób następujący: "nakładam na przedsiębiorcę [...] karę pieniężną w łącznej wysokości 105.000,00 zł (słownie: sto pięć tysięcy złotych) za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej w okresie od listopada 2014 r. do września 2015 r. oraz za każdy następny miesiąc po 10.000,00 zł." Również w uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji "zobowiązany był do nałożenia [...] kary w wysokości 105 000,00 zł oraz za każdy następny miesiąc 10 000,00 zł". Analiza osnowy i uzasadnienia prowadzi zatem do wniosku, że kara pieniężna obejmuje nie tylko łączną wysokość 105 000,00 zł, ale również przewiduje obowiązek uiszczania kary w wysokości 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc następujący po wrześniu 2015 r. Zarzut kasacyjny podniesiony przez organ odwoławczy w tym zakresie jest w istocie polemiką z treścią sformułowania osnowy decyzji organu I instancji, ponieważ zmierza do wykazania, że z treści zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a także decyzji organu I instancji oraz normy z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, wynika, że kara w wysokości 10 000 zł została nałożona jedynie za miesiące następujące po listopadzie 2014 r. Jak już jednak wyżej wskazano, tego rodzaju wniosku nie można sformułować na podstawie osnowy i uzasadnienia decyzji organu I instancji. Uchybienia tego nie usunął również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Każda decyzja administracyjna, a szczególnie nakładająca określone obowiązki, musi zostać sformułowana w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości, ponieważ od tego zależy możliwość skutecznego wyegzekwowania nałożonego przez nią obowiązku administracyjnego. Zaskarżona w tej sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie spełniają tego warunku. Oznacza to, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego czyli art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, który w sposób jednoznaczny określa zakres kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę prowadzącego działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Po drugie, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają w sposób jednoznaczny motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, jak również wskazania co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do konieczności ponownego wymierzenia kary przy jednoczesnym precyzyjnym sformułowaniu jej wysokości, z uwzględnieniem treści art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.