II SA/Rz 1596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. C., G. H., K. H. i M. H. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków -skargę oddala- II SA/Rz 1596/15 UZASADNIENIE W dniu 19 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga [...], na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] polegającą na wpisaniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Województwa [...] budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2376 w [...]. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie: I. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o ochronie zabytków", poprzez wpisanie do ewidencji obiektu nie spełniającego kryterium zabytkowości; II. art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków tworzy domniemanie, że budynek objęty wpisem jest zabytkiem, podczas gdy wpis odbywa się na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń w procedurze uniemożliwiającej jakikolwiek udział strony. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu na okoliczność zabytkowego charakteru opisanego wyżej obiektu, a ponadto organ nie dysponuje żadnym dokumentem urzędowym, który potwierdzałby zarówno zabytkowość budynku, jak i sam wpis. Dopiero w toku sprawy (nr [...]) zainicjowanej wnioskiem spadkodawcy skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 2376, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opinię w przedmiocie określenia wartości zabytkowych spornego obiektu. W ocenie skarżących dowód taki winien zostać przeprowadzony zanim wpis został dokonany; III. art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778) poprzez brak ustaleń, czy sporny budynek wzniesiony w 1928 r. spełnia kryterium wskazanego w tym przepisie dobra kultury współczesnej; IV. art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. nr 113, poz. 661) – dalej: "rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r.", poprzez oparcie ustaleń faktycznych na wpisach do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy wskazane przepisy są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłączają prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej, a także w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują poinformowania osób uprawnionych przez organ administracji o czynnościach sporządzenia karty zakresowej zabytku oraz włączeniu tej karty do gminnej ewidencji zabytków, mimo że czynności te wpływają na prawo własności i inne prawa majątkowe osób uprawnionych. Ponadto zdaniem skarżących wskazane regulacje naruszają również art. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprawnionej realnej możliwości udziału w merytorycznym postępowaniu zmierzającym do objęcia należącej do nich nieruchomości gminną ewidencją zabytków, mimo że postępowanie to dotyczy praw podmiotowych osób uprawnionych; V. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób urągający naczelnym zasadom tej ustawy; VI. art. 12 i art. 14 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy wnikliwie i w formie pisemnej, jako że skarżący nigdy nie otrzymali dokumentu, na podstawie którego dokonany został wpis do ewidencji; VII. art. 79 k.p.a. w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, a tym samym prowadzenie postępowania bez jej udziału i wiedzy. W świetle tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podał, że budynek na działce nr 2367 w [...] został zewidencjonowany w 1988 r. poprzez wykonanie karty adresowej (tzw. "fiszki"), zawierającej podstawowe informacje (zdjęcie, dane adresowe, materiał, datę budowy i datę wykonania karty). W 1998 r. ujęto go w publikowanym przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...] spisie zabytków architektury i budownictwa, a w maju 2002 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał ww. spis Gminie Miejskiej [...], celem ujęcia rzeczonego wykazu w gminnej ewidencji zabytków. Karty obiektów z terenu miasta [...] przeznaczone do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zostały opracowane w 2005 r. według obowiązującego wówczas zbioru. Nowe wzory kart zostały wprowadzone w 2011 r., niemniej nie zaistniała potrzeba sporządzenia nowej karty dla spornego obiektu, gdyż zgodnie z § 20 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., dotychczas wykonane karty ewidencyjne zabytków stały się kartami ewidencyjnymi w rozumieniu tego rozporządzenia. Podał, że rozpoznając zgłoszony wniosek o wykreślenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddziału Terenowego w [...] o wydanie opinii określającej wartości budynku skarżących, jednakże Instytut określił termin wydania wnioskowanej opinii na 2016 r. W tym stanie rzeczy żądanie skarżących o wykreślenie spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków nie było możliwe do uwzględnienia. Obiekt jest jednym z elementów zabudowy ulicy, która ukształtowała się na początku XX wieku, głównie w okresie międzywojennym i stanowi jej historyczną zabudowę. Posiada zwartą bryłę, pierwotny rzut, detal architektoniczny oraz nienaruszoną kompozycję elewacji. Stanowi zatem reprezentatywny przykład budownictwa mieszkalnego, jakie było realizowane w końcu lat 20-tych XX wieku na terenie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje wyliczone w tym przepisie w pkt 1-9 formy działania administracji bądź bezczynność, w tym także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie ww. przepisy. Akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. są podejmowane są w sprawach indywidualnych i kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych lub podejmowania czynności stanowią przepisy prawa materialnego, bowiem tylko one mogą przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie taką podstawą jest art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków), który stanowi o prowadzeniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdujących się na terenie województwa. Nie ulega wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków ma wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela tejże nieruchomości (por. np. art. 19 ust. 1a i ust. 1b ustawy o ochronie zabytków, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 31 i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu trybu skargowego uregulowanego w P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tryb ten określają art. 52 § 3 i art. 53 § 2 - skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący zachowali warunki formalne do wniesienia skargi - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem skierowane w dniu 25.08.2015 r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została złożona w dniu 20.10.2015 r. Przedmiotem skargi jest czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na wpisaniu budynku mieszkalnego na działce nr 2367 przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Po myśli zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Ewidencja zabytków, której dotyczy zaskarżona czynność organu, zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru (ust. 4 pkt 1); inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (ust. 4 pkt 2) oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 4 pkt 3). Wojewódzką ewidencję zabytków reguluje powołany art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy (dotyczący zabytków ruchomych) oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661), wydane na podstawie art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, które zastąpiło obowiązujące do 2.06.2011 r. rozporządzenie z dnia 14 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 1305). W odniesieniu do zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków istotne są przepisy § 10, § 13-15 oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia. Z treści odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na skargę oraz dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że będący przedmiotem zaskarżonej czynności budynek został zewidencjonowany w 1988 r. poprzez wykonanie karty adresowej, zawierającej podstawowe informacje (zdjęcie, dane adresowe, materiał, datę budowy i datę wykonania karty), a następnie ujęto go w spisie zabytków architektury i budownictwa (prowadzonym przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...]). W 2002 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał ww. spis Gminie [...], celem ujęcia obiektów w nim wykazanych w gminnej ewidencji zabytków. Jak wskazuje organ karty obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zostały opracowane w 2005 r. według przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia. Z powyższego wynika, że karta obiektu została założona w 2005 r., natomiast sam obiekt został uznany za zabytek znacznie wcześniej, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150, ze zm.). W tej ustawie ustawodawca poddał ochronie nie tylko obiekty, które w sposób formalny poprzez wpis do rejestru zabytków zostały uznane za zabytek, ale i te, których "charakter zabytkowy był oczywisty" (art. 4 pkt 1 i 3, por. również wyrok NSA z dnia 15.12.1994 r., I SA 1653/93, ONSA-OZ 1997/2/11). Należy też zauważyć, że na gruncie ustawy z 1962 r., zgodnie z jej art. 13 ust. 1 i 2, wojewódzki konserwator zabytków prowadził wyłącznie rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa, natomiast wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast) byli zobowiązani do prowadzenia ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków, a znajdujących się na terenie ich działania. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca pozostawił wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków pewną swobodę przy kwalifikacji zabytków. W orzeczeniach wydawanych na tle ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury podkreślano, że jej przepisy nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, gdyż ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny (art. 4 pkt 3 ustawy). Oznacza to, że do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgnięcia specjalistycznej opinii, jeśli fakt jego zabytkowego charakteru jest oczywisty i niepodważalny, a dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych, czy przy sprzecznych ocenach co do walorów zabytkowych obiektu, należy zasięgnąć opinii (wyrok NSA z dnia 12.02.2002 r., I SA 1704/00, LEX nr 82686). Analiza przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków pozwala stwierdzić, że pewną swobodę, która oczywiście nie oznacza dowolności, ustawodawca pozostawił również obecnie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w kwalifikowaniu obiektu jako zabytek, który nie podlega wpisaniu do rejestru zabytków, a jedynie ujęciu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji wydawanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub gruntu, na którym się on znajduje (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Decyzja taka musi spełniać wymagania wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ przedstawia swoje stanowisko, co daje możliwość jego weryfikacji, zwłaszcza w sytuacjach, gdy decyzja ma charakter uznaniowy. Umieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi natomiast czynność administracyjnoprawną, rozstrzygającą, stanowiącą oświadczenie woli organu konserwatorskiego. Nie wymaga ono sformalizowanego działania, a nawet powiadomienia właściciela zabytku ujętego w ewidencji o zamiarze czy fakcie umieszczenia tam jego nieruchomości. Nie prowadzi się w tym zakresie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wydaje się decyzji administracyjnej i nie sporządza pisemnego uzasadnienia, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki podjęcia czynności przez organ. Trudno zatem zarzucić organowi, jak chcą skarżący, braku wykazania, że obiekt spełniał warunki "zabytkowości" na etapie podejmowania zaskarżonej czynności. Z tych samych powodów, skoro w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, nie może być mowy o naruszeniu przepisów je regulujących. W ocenie skarżących budynek przy ul. [...] nie spełnia kryterium zabytkowości, bowiem nie ma jeszcze 100 lat i nie posiada szczególnych walorów artystycznych czy historycznych. Tradycja miejsca nie może być powodem wpisania do rejestru określonej substancji, jeśli nie spełnia ona pozostałych kryteriów wymienionych w definicji zabytku. Odpowiadając na te zarzuty [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaznaczył, ze wzniesiony w 1928 r. murowany budynek mieszkalny swoja funkcję pełni do czasów współczesnych. Jest jednym z elementów regularnej zabudowy ulicy [...], która ukształtowała się w latach dwudziestych XX wieku, stanowi zatem reprezentatywny przykład budownictwa mieszkalnego, jakie było realizowane w końcu lat 20-tych XX wieku na terenie [...].. Posiada zwartą bryłę, pierwotny rzut, detal architektoniczny oraz nienaruszoną kompozycję elewacji. Biorąc pod uwagę tę argumentację, która nawiązuje do definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków, nie sposób zarzucić organowi dowolności w podjęciu czynności wpisania obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Należy stwierdzić, ze podjęcie tej czynności znajdowało oparcie w przepisach, zarówno obowiązującej poprzednio ustawie z 1962 r., jak i obecnie obowiązującej ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Należy również nadmienić, że skarżący mogą podjąć dalsze kroki zmierzające do wykreślenia przedmiotowego budynku z wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków po uzyskaniu opinii I Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.