I OSK 1581/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 676/16 w sprawie ze skargi M. D. – Z. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę M. D.-Z. (dalej skarżąca) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Ś. i uchylił ją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta J. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 listopada 2014r. z powodu podjęcia przez nią pracy w dniu 14 listopada 2014 r. na podstawie umowy zlecenia zawartej w formie ustnej z [...] S.A. W jej motywach podał, iż takie ustalenie poczynił w oparciu o informację o uzyskanym wynagrodzeniu, od którego naliczono i odprowadzono składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz podatek dochodowy. Skarżąca podjęła pracę, mimo pouczenia o skutkach takiego działania dla statusu bezrobotnego. Wobec czego przestała spełniać warunki wymagane, aby być osobą bezrobotną. W odwołaniu skarżąca zaprzeczyła, aby zawarła umowę, o jakiej mowa w przywołanej decyzji, wyjaśniając że we wspomnianym dniu zapoznawała się z pracą w księgarni, podpisała kwestionariusz osobowy, który nie był umową. Dalsze ujawnione w tym dokumencie fakty zostały dopisane później bez jej wiedzy i zgody. Podała, iż przelew wynagrodzenia w kwocie 37,45 zł został dokonany w dniu 16 grudnia 2014 r. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że po myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) osoba zatrudniona czy wykonująca pracę na podstawie umowy zlecenia, nie może być jednocześnie osobą bezrobotną. Z zebranego materiału dowodowego, a to raportu ZUS-U2, oświadczenia skarżącej, dowodu przelewu wynagrodzenia, zaświadczenia [...] S.A., wyjaśnień pracownika spółki zawartych w piśmie z dnia 25 marca 2016 r., wynika że skarżąca świadczyła pracę w ramach umowy zlecenia zawartej w formie ustnej z wspomnianą spółką. Jej odmienne wyjaśnienia uznał organ za niewiarygodne. Jak podał, poprzednia decyzja Prezydenta J. z dnia [...] grudnia 2015 r. została uchylona decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. w celu uzupełnienia materiału dowodowego i wnikliwego jego rozważenia. Organ I instancji wydając obecną decyzję te zalecenia wypełnił. Dlatego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W skardze na tę decyzję ostateczną skarżąca postulowała jej uchylenie, zarzucając naruszenie reguł postępowania. Powtórzyła dotychczasowe twierdzenia i argumentację mającą przemawiać za tezą, że umowy nie zawarła. Organ domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza reguły postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dostrzegł bowiem niedopuszczalność przyjęcia przez organ wersji zdarzeń opartych na nieprzychylnej dla strony ocenie wiarygodności dowodów. Wskazał na oświadczenie pełnomocnika organu odwoławczego złożone w toku rozprawy, z którego wynika możliwość interpretacji zebranego materiału zarówno na korzyść, jak i niekorzyść strony. Sąd meriti uznał, iż taka operacja narusza wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatował, że organy nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do ustalenia czy rzeczywiście skarżącą łączyła umowa zlecenia ze wspomnianą spółką. Nie zwróciły się do [...] S.A. o wskazanie pracownika, który tę umowę z nią zawarł i nie przesłuchały go w charakterze świadka, co pozwoliłoby na wiarygodną weryfikację twierdzeń skarżącej i faktów wynikających z dokumentów. W konsekwencji czego uznał zapadłe decyzje za przedwczesne. Co mając na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ś. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, czym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony zgodnie z tymi zasadami, a zatem istniały podstawy do wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że fakt wykonywania innej pracy zarobkowej nie został dostatecznie wyjaśniony, skutkujące zobowiązaniem organów do przesłuchania w charakterze świadka pracownika spółki celem zweryfikowania czy doszło do zawarcia umowy zlecenia, podczas gdy to ustalenie ma oparcie w zebranym materialne dowodowym. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, wskazując na konkretne środki dowodowe, które pozwoliły na ustalenie podjęcia pracy przez skarżącą. W przekonaniu Wojewody ich wiarygodność została oceniona poprawnie. Jego zdaniem organy nie mogą w nieskończoność poszukiwać dowodów na istotne dla sprawy okoliczności. Tym bardziej, gdy w tej sprawie ciężar dowodzenia twierdzeń prezentowanych przez stronę, ją obarcza. W konsekwencji organ uznał, iż zaskarżony wyrok jako wadliwy, nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w sprawie nie stwierdzono. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny wykroczyć poza ramy zarzutów przedstawionych w kasacji. Z uwagi na ziszczenie się warunków z art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym. Trzeba też przypomnieć, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołuje się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów procesowych, wiążąc uchybienie przepisowi wynikowemu, jakim jest art. 145 P.p.s.a. we wszystkich jego jednostkach redakcyjnych z błędnym przyjęciem niewyjaśnienia sprawy i wadliwej oceny wiarygodności dowodów przez organ oraz błędnymi wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeśli chodzi o drugi z zarzutów, to jest on przede wszystkim konsekwencją oceny pierwszego, dlatego co do zasady winien być omówiony w dalszej kolejności, gdyby nie to, że jest oczywiście chybiony. Zarzut wadliwych wytycznych zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku uchylającego kontrolowany akt można postawić kwestionując zastosowanie przez sąd meriti art. 141 § 4 P.p.s.a. Bowiem są one elementem motywów orzeczenia, poza tym są konsekwencją dokonanej oceny legalności i są ściśle związane z treścią rozstrzygnięcia. Art. 153 P.p.s.a. stanowi wszak o wiążącej mocy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w motywach wyroku uwzględniającego skargę. Zatem jego naruszenie ma miejsce wówczas, gdy organ czy sąd ponownie orzekający pominą, czyli nie zastosują się do takiej oceny i wskazań. W tej sprawie nie zapadł poprzednio wyrok, który spełniałby te kryteria, stąd Sąd meriti nie mógł uchybić temu przepisowi. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. natomiast nie postawiono. Poza tym konstrukcja tego zarzutu jest z gruntu niepoprawna, bo zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czyli przepisu, który dochodzi do głosu wówczas, gdy badany akt narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wiążąc go nie z przepisami procedury administracyjnej, lecz z przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Dokonanie wadliwej kontroli legalności, a w konsekwencji nadanie błędnego kierunku dalszemu postępowaniu, nie może być kontestowane poprzez wytyk naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przechodząc do kolejnego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż jest on nietrafny. Słusznie Sąd I instancji uznał, iż zebrane w sprawie dotąd dowody mogą przemawiać za jednym lub drugim stanowiskiem (wersją zdarzeń). Zatem ocena wiarygodności dowodów dokonana przez organy administracyjne winna być przekonująca i wnikliwa, oparta o zasady doświadczenia życiowego i zawodowego, reguły logiki, a przede wszystkim uwzględniać całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Tym aspektom należy dać pełen wyraz w motywach decyzji. W przekonaniu Sądu meriti, którego kasacja nie zdołała wzruszyć, dokonana przez organy orzekające w spawie ocena materiału sprawy nie spełnia tych kryteriów. Podważenie tego zapatrywania mogłoby nastąpić poprzez wykazanie, że taka ocena, jaka powinna została dokonana, a Sąd Wojewódzki nie ma racji twierdząc odmiennie. Tak się nie stało, gdyż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie prezentuje przekonujących wywodów w tej materii. Rzeczywiście organy zebrały obszerny materiał, poddały go analizie, rzeczywiście też strona winna współdziałać w tym procesie, lecz trudno odmówić racji Sądowi I instancji, gdy twierdzi że można materiał sprawy jeszcze pogłębić. Oto bowiem okoliczności zawarcia ewentualnej umowy zlecenia przez skarżącą są niejasne. Celowym jest więc przeprowadzenie dowodów wskazanych w motywach zaskarżonego wyroku, nadto przesłuchanie skarżącej. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że taki dowód jest przewidziany w procedurze administracyjnej, a to w art. 86 K.p.a., zaś należy go przeprowadzić wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wypada nadto podkreślić, że tylko dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, przy czym art. 76 § 3 K.p.a. nie wyłącza przeciwdowodu. Tym bardziej więc taka możliwość istnieje w odniesieniu do dokumentów prywatnych. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2