II OSK 681/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 479/16 w sprawie ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/WA 479/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. J. i J. J. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu działając na podstawie art. 51 ust. 7 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z dnia 2 października 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku zakładu mechanicznego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S. gm. S. nałożył na J. i J. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do [...] maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na J. i J. J. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w PINB czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy zakładu mechanicznego usytuowanego na działce o nr ew. nr [...] w miejscowości S. gm. S. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia [...] lipca 2016 r. Od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę złożyli J. i J. J. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie odwołania mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych określonych treścią art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem wydanie decyzji uwzględniającej tylko interes jednej strony postępowania z całą pewnością narusza wymienione zasady oraz art. 77 K.p.a. i art. 78 K.p.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowa, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego; 4. art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie oraz niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z daty budowy obiektu, to jest Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/WA 479/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, istotnym w niniejszej sprawie jest również art. 133 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga zaś uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: – zakresu objętego zagospodarowaniem działki lub terenu, – charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, – zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, – zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, – ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wskazują, że zasadne jest nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie zakładu mechanicznego, gdyż został on wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury i powierzchni zabudowy, a także na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania. Organy obu instancji powołują się jednak na ustalenia, które nie wynikają z przekazanych Sądowi akt administracyjnych. W aktach sprawy brak jest bowiem przede wszystkim dowodu z przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. oględzin, podczas których dokonano tych ustaleń. Jak zaś podnosi organ odwoławczy z przeprowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego wynika, że skarżący uzyskał w 1981 r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, obory i stodoły. Następnie, w dniu [...] września 1989 r. Urząd Miasta i Gminy w S. wydał na jego wniosek decyzję udzielającą pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejących budynków gospodarczych na budynek warsztatowy. Obecnie w budynku prowadzony jest zakład mechaniczny, w którym wykonywana jest działalność polegająca na obróbce skrawaniem. Z przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. oględzin wynika z kolei, że przedmiotowy budynek, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, tj. kubatury i powierzchni zabudowy, a także na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania, dlatego w ocenie MWINB zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji bowiem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy powołuje się nadto na przedłożoną przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentację, której również brak w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy. Wywodzi przy tym, że dokumentacja ta potwierdza wybudowanie spornego obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie jego kubatury i powierzchni zabudowy, konieczne stało się więc przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe istotne braki w aktach sprawy, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie w wyczerpujący sposób został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenia organu nie znajdujące potwierdzenia w przedstawionym Sądowi materiale dowodowym należy uznać za dowolne. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Jako dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Wskazane przepisy obligują organy administracji publicznej do wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii istotnych dla danej sprawy. W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, ponieważ nie skompletowały całości materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia przyjętej przez nich argumentacji, jak też do przeprowadzenia przez Sąd jej oceny. Organy nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego w sprawie. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, nie można było uznać, że organy wyjaśniły w swoich rozstrzygnięciach w wyczerpujący i przekonywujący sposób zasadność nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego w niniejszej sprawie budynku. Organy dopuściły się więc także naruszenia art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego, wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ powinien też przy tym pamiętać, że jego obowiązkiem jako organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów również stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej i wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone podczas gdy organ II instancji rozpoznał sprawę będąc w posiadaniu całego materiału dowodowego oraz w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny co zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji i ma oparcie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy pomimo doniosłości dla rozstrzygnięcia sprawy informacji zawartych w brakujących aktach, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku do jakich zarzutów organ II instancji nie odniósł się w decyzji objętej kontrolą Sądu co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli wydanego wyroku w tym zakresie, 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było stwierdzenie, iż w aktach sprawy brak jest istotnych dowodów, na które powołują się organy administracji. Sąd stwierdził brak w aktach sprawy protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Dokumentów tych rzeczywiście w czasie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w aktach sprawy nie było. Jednakże już po wydaniu wyroku organ administracji przesłał dodatkowe akta, w których ww. dokumenty się znajdują. W tej sytuacji nieracjonalnym byłoby zobowiązywanie organów administracji do tego, by w ponownym postępowaniu uzupełniły materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcie z uwzględnieniem ww. dokumentów. Nadmienić przy tym należy, że Sąd I instancji stwierdzając brak w aktach sprawy dokumentów, które były podstawą wydania kontrolowanej decyzji powinien podjąć działania w celu ich uzyskania od organu administracji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem dowodów, które zostały uzupełnione przez organ administracji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne. Odnośnie do poruszonej przez Sąd I instancji kwestii nienależytego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania stwierdzić należy, że uchybienie tego rodzaju może traktować jako naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w niniejszej sprawie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie wyjaśniając jednak jakie argumenty legły u podstaw sfomułowania takiego poglądu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.