I OZ 816/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, , , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 22/16 o odrzuceniu wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w związku z nieprzekazaniem skargi P. S. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającego wyłączenia członków organu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 22/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w związku z nieprzekazaniem jego skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającego wyłączenia członków organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy on nieprzekazania sądowi skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wyłączenia członków organu, na które nie służy zażalenie. Skarga ta, jako niedopuszczalna została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 226/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 ppsa, tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego też, na mocy art. 64 § 3 ppsa, wniosek niedopuszczalny podlega odrzuceniu z powodów wymienionych w art. 58 § 1 ppsa. P. S. wniósł od opisanego na wstępie postanowienia zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania wniosku Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 ppsa, wskazując, że grzywna wymierzona w związku z nieprzekazaniem przez organ skargi sądowi administracyjnemu ma dyscyplinująco-represyjny charakter, a wyłączną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Okoliczność natomiast, że organ wykonał swój obowiązek z opóźnieniem nie powoduje niemożności ukarania go grzywną z uwagi na fakt, iż odpadł cel, jakim jest przymuszenie organu do przedłożenia wymaganych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 54 § 1 ppsa przewiduje pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, co oznacza, że zasadą jest wnoszenie skargi za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Z tego też powodu na organie spoczywa przewidziany w art. 54 § 2 ppsa ustawowy obowiązek przekazania skargi - wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i udzieloną na nią odpowiedzią - sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego podjęcia czynności sprawdzających skargę z punktu widzenia jej dopuszczalności i zasadności oraz do wyjaśniania, czy spełnia ona wymagania formalne i materialnoprawne, ponieważ czynności te należą do sądu. Dostrzeżone w tym względzie uchybienia, czy też braki organ powinien natomiast podnieść w odpowiedzi na skargę, która z istoty jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 ppsa i powinna zawierać stanowisko organu odnoszące się do skargi. Przedmiotowy wniosek o ukaranie organu grzywną nie został przez Sąd pierwszej instancji rozpoznany merytorycznie. Zdaniem Sądu, wniosek ten jest niedopuszczalny, bowiem dotyczy nieprzekazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargi P. S. wniesionej na bezczynność tegoż organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za wadliwe, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] marca 2015 r. P. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podanie zawierające jego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia tegoż organu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającego wyłączenia członków organu od udziału w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium w sprawie o nr [...]. Wnioskowi temu nie nadano żadnego biegu w rozumieniu art. 61 kpa oraz nie wydano postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak przesłanki przedmiotowej (art. 126 kpa wyłącza stosowanie do postanowień, na które nie służy zażalenie art. 156 – 159 kpa). Na takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służyłoby bowiem zażalenie (art. 61a § 2 kpa), a więc droga sądowa byłaby dopuszczalna. Organ, co do podania P. S. z dnia [...] marca 2015 r. nie podjął czynności procesowych przewidzianych w wyżej wskazanych przepisach o postępowaniu administracyjnym. Powyższe zatem oznacza, że na wniesione podanie skarżącego przysługiwałaby skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ppsa. Natomiast postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 226/16 odrzucające skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie jest w tej mierze niewiążące, ponieważ jest ono nieprawomocne. Zauważyć należy, że powrót w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do tradycyjnego sposobu wnoszenia skargi, tj. za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy zrodził obawę (co jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę przypadki nawet kilkuletniej zwłoki w przekazywaniu skarg sądowi administracyjnemu, które zdarzały się przed wejściem w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), że niektóre organy będą próbowały przeciwdziałać rozpoznaniu skargi przez zaniechanie przekazania jej sądowi. Powstała zatem konieczność ustanowienia instytucji procesowej, której zastosowanie niweczyłoby skutki zaniechań organów administracji. Z tego względu w art. 55 ppsa ustawodawca przewidział gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec organów środków dyscyplinujących (wymierzenie grzywny, sygnalizacja) i kompensujących brak stosownego ich działania (po uprzednim wymierzeniu grzywny organowi, na żądanie skarżącego, dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy przez sąd na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości). W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa na organie ciąży, jak wcześniej podniesiono, bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu. W tym stanie rzeczy zostały spełnione wszystkie przesłanki do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za zasadne i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie.