VIII SA/Wa 788/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]stycznia 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego D. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania D. M. (zwany dalej: "skarżący", "strona", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej (zwana dalej " płatność PRŚ") na 2012 rok. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem beneficjenta złożonym w dniu [...] maja 2011 r., w którym wniósł o przyznanie PRŚ na 2012 rok do gruntów rolnych w ramach pakietu 2 - wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - do powierzchni [...] ha; pakietu 6 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie) wariant 6.1 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - do powierzchni [...] ha. W wyniku rozpoznania sprawy, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2011 Nr 55, poz. 289), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania PRŚ na 2012 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu, to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu beneficjent zarzucił nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów, brak obiektywizmu, dowolną, błędną, arbitralną i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy, a także błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł także wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik beneficjenta za błędne uznał ustalenie organu I instancji, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego stanowiącego działki wskazane w przedmiotowym wniosku, przypisując tę cechę jedynie P. M. W ocenie skarżącego, skoro nie był on posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego, to nie mógł tym samym dokonać jego podziału. Zgłoszone do płatności działki nie mogły powstać w wyniku sztucznego podziału, bowiem nie wchodziły w skład innego gospodarstwa rolnego, nie miały również związku z innym producentem rolnym. Podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na wydaniu decyzji odmawiającej wnioskowanych płatności, pomimo istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest D. M. – syn R. M. i P. M. D. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z ojcem P. M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich ([...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Natomiast jak podał organ, P. M. (ojciec), został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na rok 2012), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik spółek i spółek z o.o., które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty, a ponadto prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] oraz jest właścicielem [...] S.A. Również, R. i P. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Dyrektor ARiMR zauważył, iż z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały w większości jako swoje siedziby adres ul. K. [...] w B. lub ul. Ż. [...] w B. będący adresem zamieszkania P. M. Adresy te były podawane także jako korespondencyjne. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. i D. M. Z przeprowadzonej analizy wynika, że P. M. wraz z D. M. w 2012 r. występował jako wspólnik bądź prezes zarządu w 90 spółkach, w tym spółkach cywilnych i spółkach z o.o. Łącznie spółki te wraz z wnioskami Panów M. w 2012 r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową m.in. na: pakiet 2- rolnictwo ekologiczne - dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2012 r. wyniosła [...] ha. Ponadto w 2012 r. Państwo M. wraz z założonymi spółkami ubiegali się o przyznanie płatności ONW, które również objęte są przepisami modulacyjnymi do powierzchni [...] ha. W sumie z tytułu ominięcia przepisów modulacyjnych dochód spółek P. M. i współdziałających z nim osób (rodziny) w samym tylko 2012 r., wyniósłby około 3 mln zł więcej niż w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie tych płatności. W tym stanie rzeczy, dzielenie gospodarstwa i tworzenie przez P. M. wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie zakwalifikowałyby się do przyznania znacząco niższej pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię podlegającą modulacji) w ocenie organu odwoławczego są działaniem obchodzącym prawo i w tym sensie winny być uznane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z o.o. i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na niekorzystnych warunkach oraz ubiegających się o płatności rolnośrodowiskowe. Dyrektor ARiMR zauważył, iż obecnie, począwszy od 2013 r., struktura właścicielska ulega zmianie w taki sposób aby osoba P. M. nie była obecna w strukturach własnościowych lub jako członka zarządu i nie była widoczna w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są osoby współpracujące dotychczas z P. M. (M. D., M. P., K. R.). Zmiany te mają miejsce jednak w okresie nie dotyczącym rozpatrywanej sprawy. Co istotne spółki w dalszym ciągu są powiązane z pierwotnie założonymi przez P. M. spółkami. Za znaczące uznano, że działalność rolna Państwa M. oraz wszystkich spółek jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, ubieganie się o płatności obszarowe, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym ([...] - prezes P. M. lub/i [...], której głównym i jedynym założycielem jest P. M.) o czym stanowi, w niniejszej sprawie, umowa o świadczenie usług z dnia [...]-03-2011 r. porozumienie w sprawie wykonania umowy o świadczenie usług z dnia [...]-03-2012 r. i protokół zlecenia wykonania usług. Powyższe wskazuje, że prace rolne wykonywały jednocześnie dwa podmioty. Ponadto spółki tworzone przez P. M. bądź wspólnie przez Państwo M. nie dysponowały własnością gruntów, ani również nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym. Skala takiego zjawiska (90 spółek), uwzględniając powyżej wykazane okoliczności pozwalają organowi ARiMR formułować tezę o wzajemnym powiązaniu spółek i tworzeniu ich niejako głównie w celu złożenia kolejnego wniosku o płatność, co umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych, co z kolei stoi w sprzeczności z ideą zrównoważonego rozwoju przyświecającą realizowanym działaniom ARiMR w ramach funduszy wspólnotowych. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie celem złożenia wniosku przez D. M., zlecającego prace polowe podmiotom zewnętrznym, powiązanym osobowo z osobami powiązanymi z P. M. było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Uznał, iż wbrew zarzutom odwołania skarżący nie potwierdził prowadzenia działalności jako odrębny podmiot. Z akt sprawy bowiem wynika, iż materiał siewny został dostarczony przez ojca – P. M., prace polowe zostały wykonane przez P. M. i jego pracowników. P. M. jako pełnomocnik brał udział w załatwianiu wszystkich spraw związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstwa a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Podsumowując stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane podmioty) są zarządzane przez tą samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane do płatności przez D. M. oraz spółki, w których P. M. wraz z synem lub żoną jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Działalność rolnicza prowadzona była przez P. M., to P. M. w ocenie organu ponosił wydatki związane z działalnością rolniczą oraz uzyskiwał przychody, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez odrębne zarejestrowane spółki jak również przez D. M. - stronę niniejszego postępowania. Zatem grunty zgłoszone do płatności przez D. M. były zarządzane przez P. M. i stanowiły cześć posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim rolnikiem jest właśnie D. M. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać jak wywodzi organ, że D. M. posiadał grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i prowadził na nich działalność rolniczą we własnym imieniu. Posiadanie w świetle tego rozporządzenia należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kc: posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez beneficjenta oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jego odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W konsekwencji organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji o odmowie stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania - wadliwego zastosowania i błędnej wykładni art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazał, iż D. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał aby uzyskał inną korzyść niż tą którą miał uzyskać wraz z ojcem w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Organy ARiMR uznały, że korzyść (około [...] mln złotych) w postaci ominięcia przepisów modulacyjnych była jedyną uzyskaną przez stronę. Stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podał, że Zrównoważony rozwój jest również misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) co wynika z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny zatem służyć realizacji tej misji, to jest przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 35 preambuły do rozporządzenia. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Skarżący podał, iż jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności wynikające zarówno z przepisów unijnych, jak i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby w sprawie niniejszej zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Podał, iż ustalając stan faktyczny sprawy, organ podnosi domniemany brak posiadania gruntów przez skarżącego, wskazując jako posiadacza P. M., który według przypuszczenia organu był posiadaczem całości gospodarstwa, podzielonego na różne podmioty. W równoległe prowadzonych postępowaniach w sprawach analogicznych, za posiadacza tychże gruntów i rolnika organ odmienne uznaje grupę osób: P. M., jego byłą żonę R. M. oraz skarżącego, zaliczając do jednego gospodarstwa rolnego nawet przedsiębiorstwo [...], prowadzoną od kilkunastu lat przez P. M. jednoosobową działalność gospodarczą. Ta rozbieżność jest niedopuszczalna. Stan posiadania powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, z ustaleniem nie tylko elementu faktycznego - fizycznego władania, ale również elementu woli osoby władającej lub dzierżyciela. To wola tej osoby ma kluczowe znaczenie, a źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i dowody ze źródeł osobowych. Skarżący wskazał, iż wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, wywiązał się "wstępnie" z ciążącego na nim obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, zaś organ, w gestii którego leży przeprowadzenie tych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia. Za nieprawidłowe w tym kontekście uważa działanie organu, który z jednej strony przerzuca na skarżącego ciężar dowodzenia, a z drugiej kwestionuje potrzebę przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów, stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania. Za chybione, arbitralne i dowolne uznał twierdzenie organu, iż beneficjent, pomimo wezwania, nie przedłożył właściwych dokumentów w sprawie, a więc nie wykazał, iż posiada grunty rolne w 2012 r. Jako niedopuszczalne ocenił pozbawianie osób, będących odrębnymi podmiotami postępowań o płatności, odrębnymi rolnikami, ich praw podmiotowych oraz swoiste sumowanie tychże osób w jednego rolnika (wnioskodawcę). Zdaniem skarżącego, odrębność podmiotowa poszczególnych osób fizycznych, osób prawnych lub grup tych osób wynika wprost z legalnej definicji rolnika. Ewentualna więź prawna lub personalna pomiędzy tymi osobami nie ma znaczenia. Skarżący zwrócił uwagę, że w sferze prawa regulującego płatności OB, ONW i RŚ nie stosuje się zaleceń Komisji (WE) z dnia 6 maja 2004 r., dotyczących mikroprzedsiębiorstw, w których dane poszczególnych beneficjentów podlegają sumowaniu. Ani w definicji rolnika, ani też w prawie materialnym nie ma wymogu niezależności funkcjonalnej poszczególnych odrębnych rolników. Skarżący powołał się również na wytyczne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), zawarte w wyroku wydanym w sprawie C - 434/12, iż wykazanie nadużyć ze strony beneficjenta w zakresie systemów wsparcia musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla potencjalnego beneficjenta. Należy wówczas wykazać zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek, przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty oraz wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści, wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. W odniesieniu do elementu obiektywnego TSUE wskazał, iż konieczna jest ocena zgodności z celami określonymi w rozporządzeniu nr 1698/2005. Ewentualna niezgodność z ustawodawstwem krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć przyczynienia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez ww. rozporządzenie. Jeśli zarzuca się wnioskodawcy wolę obejścia ograniczeń tzw. modulacyjnych, to konieczne jest zbadanie, czy wola ta skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele, o których mowa w rozporządzeniu nr 1698/2005. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności PRŚ na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżący, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności oraz nie był posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana. Powyższe, zdaniem organów, stanowi w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i PRŚ, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania gruntów (np. uprawy zbożowe, warzywne, owocowe, łąki). Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Ustalenie posiadania nie jest możliwe tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie skarżącego. Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym zakresie, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, bowiem organy wskazały niejako na dwie przyczyny odmowy przyznania PRŚ: brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanego gospodarstwa oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jeśli zatem na podstawie postępowania wyjaśniającego organy administracji uznały, że skarżący nie był posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to należało odmówić przyznania PRŚ bez potrzeby badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym wskazano, że na sądzie krajowym spoczywa obowiązek wykazania przez beneficjenta stworzenia sztucznych warunków. Należy wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe wydające decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane znane im z urzędu, uzyskane z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu, wynikające z przedmiotowego systemu, winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można będzie uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów. Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący w toku postępowania, zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów. W świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego, zaskarżona decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Zwrócić uwagę należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego zgłaszał wnioski dowodowe, jednak nie znalazły one akceptacji organów. Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wezwał P. M. (reprezentującego D. M.) do złożenia wyjaśnień osobiście, na piśmie lub przez pełnomocnika w zakresie: 1. wskazania osób/firm wykonujących prace rolne w 2012 r. na gruntach deklarowanych do płatności (imiona i nazwiska osób oraz adresy pracowników lub nazwy i adresy firm), 2. dostarczenia dokumentów potwierdzających powyższe oraz posiadanie gruntów w 2012 r., a) umów o pracę, umów o dzieło, umów zlecenia, umów z innymi podmiotami na wykonanie prac rolnych, innych umów, b) dokumentów potwierdzających zlecenie wykonania prac rolnych, c) protokołów odbioru prac rolnych, protokołów powykonawczych, d) faktur, rachunków za wykonanie usług, prac rolnych, e) faktur i rachunków potwierdzających założenie i utrzymanie uprawy (np. zakup materiału siewnego, zakup środków ochrony roślin), f) faktur lub rachunków lub innych potwierdzających zagospodarowanie plonów, g) wykazania jakim sprzętem wykonywane były prace rolne (udokumentowania). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] października 2013 r. złożył wyjaśnienia dotyczące osób wykonujących prace w gospodarstwie, nadto przedłożył dokumenty wykonania usług, plik faktur, rachunków, oświadczenie H. M. (zamieszkałego Ś.), powykonawcze raporty, protokoły zlecenia wykonania usługi, umowę o świadczenie usług, zaświadczenie Koła Łowieckiego "[...]" (d: k - [...] do k – [...] akt administracyjnych). Ponadto w powyższym piśmie (z dnia [...] października 2013 r.) wnosił o przesłuchanie w charakterze świadków: P. M., M. D. i W. G. na okoliczność ustalenia jego posiadania wobec zgłoszonych do płatności gruntów oraz wykonywania tam prac na jego zlecenie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący dodatkowo wniósł o przesłuchanie świadka T. G. na okoliczność wykonywania w gospodarstwie prac agrotechnicznych w 2012 r. oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jego rzecz, ryzyko i odrębny rachunek. Zauważyć należy, że do powyższego pisma skarżący dołączył Protokół z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi. Organ I instancji nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych, nie wydał przy tym odmownego postanowienia dowodowego, ale w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że dowody te nie mają znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego władztwa nad gruntem. Strona nie udowodniła, zdaniem tego organu, że prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, tylko inną działalność na własną rzecz i ryzyko, dlatego zgłaszane wnioski dowodowe mają na celu jedynie przewleczenie sprawy. Jednocześnie organ I instancji zaakcentował, iż P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, formalnych w kontaktach z ARiMR. Organ odwoławczy również nie przeprowadził żądanych przez skarżącego dowodów na okoliczność wykazania jego posiadania zadeklarowanych do płatności działek, o co wnosił w odwołaniu, uznając, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem ustalenie posiadania przez beneficjenta deklarowanego do płatności gospodarstwa rolnego jest kluczową czynnością w tego rodzaju sprawach. Należy tego dokonać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, dopuszczając jako dowód wszystko (niezbędne dowody), co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Znamienne jest, że organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte w ZSZiK, tj. na dane, które są im znane z urzędu poprzez możliwość skorzystania z tego systemu informatycznego. Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania". Niewątpliwie strona skarżąca wykazała inicjatywę składając wnioski dowodowe zarówno w postaci dokumentów jak i wniosku o przesłuchanie świadków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem Sądu, dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania beneficjenta, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, np. sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. To organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to one chcą wywieść odpowiednie skutki prawne z tej okoliczności. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności. Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa rolnego sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki produkcyjne) był P. M. wraz ze współdziałającą z nim grupą osób, jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne. Zatem organy powinny wyjaśnić, czy skarżący prowadził w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły na te okoliczności dowodów wskazywanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącego w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez niego samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że skarżący zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest wystarczająca do uznania, że nie prowadził on samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy skarżący efektywnie i rzeczywiście korzystał z gruntów, za użytkowanie których wnioskował o przyznanie płatności. W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżący, organy winny ustalić czy użytkował rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miał pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Niewątpliwie ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą dowody na okoliczność ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego przez D. M. i w tym celu przesłuchają ww. Zakresem ustalenia obejmą: w jakich okolicznościach objął posiadanie gospodarstwa rolnego (od kogo), na czym polegało posiadanie gospodarstwa rolnego, jakiej wielkości było to gospodarstwo, gdzie położone, czy ww. posiadał zaplecze ekonomiczno-techniczne (budynki, inwentarz żywy i martwy) do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy był właścicielem gospodarstwa (jakiejkolwiek nieruchomości rolnej), jak zarządzał tym gospodarstwem, czy zarządzał samodzielnie i w jaki sposób doszło do zlecenia usług rolniczych, skąd posiadał środki finansowe na zapłacenie faktur złożonych w postępowaniu przed organem I instancji. Nadto skarżący powinien wyjaśnić dlaczego wszelkie usługi zlecał firmom powiązanym z jego ojcem, czy też pracownikom powiązanym z firmami ojca, to samo dotyczy materiału siewnego. Ustalenie powyższych okoliczności jest o tyle istotne, że skarżący w toku postępowania wykazał wolę udowodnienia okoliczności co do których otrzymał wezwanie. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania D. M. oraz wskazanych w piśmie świadków pozwoli organom na wyprowadzenie wniosku czy ww. był posiadaczem gospodarstwa rolnego, czy też rola D. M. sprowadzała się jedynie do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 33 § 1 k.p.a. umożliwia stronie ustanowienie swoim pełnomocnikiem osobę fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych; nie ma innych ograniczeń ustawowych. Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby skarżący w postępowaniu administracyjnym był reprezentowany przez swojego ojca P. M., nie mniej zadaniem organów jest ustalenie jak była rola P. M. Za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy więc uznać stwierdzenie organów, że skarżący nie prowadził samodzielnej działalności, ale razem z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością tylko i wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych przez ominięcie przepisów modulacyjnych. W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny, zgodnie z art. 75 k.p.a., dopuścić wszelkie możliwe dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia spornych okoliczności. Tym samym organy ARiMR winny uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków, na okoliczność samodzielnego posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego na jego odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania takie, jak wyżej przedstawił Sąd. Ocenę ewentualnego istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, to jest w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy za przedwczesne odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).