II OSK 2694/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/16 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1642/16) oddalił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...], [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] (znak: [...]) umorzył wszczęte na wniosek T. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1966 r. (znak: [...]) udzielającej J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. W. w W. Odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]. [...]) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że T. K. jest współwłaścicielką działek o aktualnym nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. w W., na których usytuowane są budynki oraz współwłaścicielką działki drogowej nr ew. [...] (ul. P.). Inwestycja objęta decyzją wskazaną we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, jest usytuowana zaś na działce posiadającej aktualnie nr ew. [...] (ul. W.). T. K. wywodzi swój przymiot strony z faktu pozbawienia jej nieruchomości położonej przy ul. W. dostępu do drogi publicznej (pismo T. K. z dnia 1 sierpnia 2015 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z dokumentacji projektowej nie wynika, iż przedsięwzięcie obejmowało ul. P. Ponadto, z mapy sytuacyjnej będącej częścią projektu budowlanego, dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. W. (obecnie działka nr ew. [...]) wynika, że działka oznaczona aktualnie nr ew. [...] miała bezpośredni dostęp do ul. W., a działka nr ew. [...] do ul. P. Natomiast obecnie działka nr ew. [...] posiada bezpośredni dostęp do ul. P., a działka nr ew. [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do ul. P. i do ul. W. Powyższe wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii aktualnej mapy ewidencyjnej działek okolic ul. W., P. i C. (przesłanej przy piśmie Urzędu, st. Warszawy z dnia 25 listopada 2015 r., znak: [...]). W świetle powyższego organ uznał, że interes prawny T. K. w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1966 r., Nr [...], nie wynika z podnoszonej przez nią okoliczności pozbawienia dostępu do drogi publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, że nie dopatrzył się innych okoliczności, które przemawiać by mogły za interesem prawnym T. K. w żądaniu stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. I tak, z mapy sytuacyjnej wynika, że budynek mieszkalny na nieruchomości przy ul. W. - obecnie działka nr ew. [...] został zaplanowany w odległości ok. 4 m od północnej granicy obecnej działki nr ew. [...] i w odległości ponad 15 m od działki nr ew. [...]. Ponadto obecnie działki nr ew. [...] i [...] są oddzielone od działki nr [...] ul. P. (działki drogowe nr ew. [...] i [...]), przez co odległość od kwestionowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] do granicy działki nr ew. [...] uległa zwiększeniu i wynosi ok. 5,20 m. Z uwagi na przedstawione okoliczności uznano wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 k.p.a.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2016 r. wniosła T. K. Podniosła, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości. Przeznaczenie stanowiącej jej własność nieruchomości zostało ograniczone w związku z inwestycją dopuszczoną pozwoleniem na budowę, którego stwierdzenia nieważności żąda. Wskazała, że właściciel ma prawo do ochrony w związku z zagrożeniem: pożarowym, higienicznym, zdrowotnym. Ma też prawo do dostępu do drogi publicznej. Tak przedstawione stanowisko zostało następnie sprecyzowane w dalszym piśmie. Wskazano w nim na naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. wobec niedostatecznego zbadania sytuacji skarżącej, naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzucono, że organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego w zakresie siły oddziaływania inwestycji na działki i budynki skarżącej. Wskazano, że nieruchomości skarżącej sąsiadują "wprost" z inwestycją. Nadto, korzystanie z tych nieruchomości jest znacznie utrudnione i stanowi istotną ingerencję w bezpieczeństwo higieniczno – sanitarne oraz pożarowe. Podniesiono, że przymiot strony powinien być oceniony we wszczętym postępowaniu, a odmowa wszczęcia postepowania powinna mieć miejsce tylko wyjątkowo. Badanie obszaru oddziaływania tylko przez pryzmat odległości jest nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej, organ administracji nie uwzględnił utrudnień w korzystaniu z nieruchomości. W kolejnym piśmie przedstawiła skarżąca układ komunikacyjny ulicy W. i P. i jego zmianę na przestrzeni lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9.06.2017 r. oddalił skargę. Sąd I instancji uznał za poprawne ustalenia organów administracji, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1966 r. Wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że skarżąca nie wykazała, że nieruchomości stanowiące jej własność pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, która to budowa miała miejsce przed ponad pięćdziesięciu laty. WSA w Warszawie powołał definicję "obszaru oddziaływania obiektu" określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, iż samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym te ograniczenia, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą postawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W ocenie sądu I instancji organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżąca T. K. nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów Nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., a nade wszystko, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej decyzji na jej wniosek. Organ pierwszej instancji w tym zakresie przeprowadził wnikliwie postępowanie wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień we wskazanym przedmiocie. W ocenie sądu I instancji zasadnie przyjęły organy administracji, że decyzją z 1966 r. dopuszczono budowę inwestycji, która nie pozbawiła skrzącej dostępu do drogi publicznej z własnej posesji, garażu, czy miejsc parkingowych, nie zostało zagrożone bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-zdrowotne, czy dostęp do infrastruktury miejskiej jak np. kanalizacji. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej obecnie przy ul. W. w W., na której znajduje się budynek mieszkalny. Nieruchomość skarżącej, obecnie dz. o nr ew. [...] oraz [...] jest oddzielona od terenu inwestycji, działkami o obecnych nr ew. [...] i [...] stanowiącymi ciąg pieszo-jezdny ul. P. Jak wynika z planu sytuacyjnego zawartego w projekcie technicznym domu jednorodzinnego, ul. P. nie miała połączenia z ulicą W. i kończyła bieg tuż przy nieruchomości położonej przy ul. W., obecnie jest to numer [...]. Organy prawidłowo ustaliły, że analiza dokumentacji znajdującej się w aktach przedmiotowej spawy wskazuje, że ul. P. ma połączenie zarówno z ulicą W. jak i z ulicą C., zatem dz. o nr ew. [...] oraz [...] jest połączona z drogą publiczną przez co twierdzenie wnioskodawczym w przedmiocie braku dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej jest bezpodstawne. Ponadto prawidłowo w sprawie oceniono, że ze względu na usytuowanie budynku objętego skarżonym pozwoleniem na budowę, również ze względu na jego gabaryty oraz jego odległości od granicy z działkami sąsiednimi, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Projektowane przed ponad pięćdziesięcioma laty przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Tym samym, skoro organ wszczął postępowanie na wniosek osoby nie będącej stroną, obowiązany był wydać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania. Niewątpliwe bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne wszczęte wobec osoby, która nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy też art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła T. K. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji za organem administracji błędnych ustaleń faktycznych tj. ustaleń i okoliczności w zakresie odmowy uznania interesu prawnego skarżącej; 2. prawa materialnego tj.: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość w związku z przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. W oparciu o przedstawione podstawy skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie rozpoznania skargi. Zawierała też żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Analiza obu podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że w istocie zarzuty podniesione względem zaskarżonego wyroku sądu I instancji sprowadzają się do zakwestionowania poglądu WSA w Warszawie odnośnie do braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1966 r. (znak: [...]) udzielającej J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. W. w W. Pogląd ten jednak, na gruncie ocenianej sprawy, ocenić należało jako niewadliwy. Zauważyć trzeba bowiem, iż z treści wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe wynika, iż wnioskodawczyni (skarżąca kasacyjnie) upatrywała własnego interesu prawnego w tej sprawie w tym, że realizacja inwestycji objętej kwestionowaną decyzją pozbawiła dostępu do drogi publicznej nieruchomości, które stanowią jej własność. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, iż twierdzenie to nie jest uprawnione. Rozwiązania projektowe określone decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1966 r. o pozwoleniu na budowę nie przewidywały i nie powodowały bowiem jakichkolwiek ograniczeń w dostępie do drogi publicznej działek stanowiących własność skarżącej kasacyjnie, a aktualnie oznaczonych numerami [...] i [...]. Z mapy, będącej częścią projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego przy ul. W. w W. wynika bowiem niezbicie, iż działka nr [...] zapewniony miała bezpośredni dostęp do ul. W., zaś działka nr [...] dysponowała dostępem do ul. P. Skoro tak, to kwestionowana decyzja z 1966 r. nie pozbawiała żadnej z powyżej wskazanych działek dostępu do drogi publicznej. Trafnie przy tym zauważył sąd I instancji, iż brak jest podstaw do uznawania, że rozwiązania projektowe określone sporną decyzją zagrażały bezpieczeństwu pożarowemu, czy higieniczno-zdrowotnemu. Wydana ponad 50 lat temu decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji mieszkaniowej niegraniczącej bezpośrednio z działkami stanowiącymi własność skarżącej kasacyjnie, nie przewidywała takich rozwiązań projektowych, które wykluczałyby lub też ograniczały dostęp innych nieruchomości, w tym działek nr [...] i [...] - do drogi publicznej. Skoro tak, to stanowisko sądu I instancji, akceptujące ustalenia i oceny orzekających organów administracji publicznej przyjęte za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, uznać należało za trafne. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 184 p.p.s.a. wg którego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.