I GSK 1647/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Muzeum [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 532/16 w sprawie ze skargi Muzeum [...] w G. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Muzeum [...] w G. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 532/16 oddalił skargę Muzeum w G. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że analizowana sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 828/14 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W wyroku tym Sąd w przeważającym zakresie podzielił stanowisko organu, co do zasadności stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd nie zgodził się z organem w dwóch kwestiach, a mianowicie Sąd stwierdził, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ rozważył możliwość zastosowania korekt w niższych wysokościach, pomimo tego że odpowiednie przepisy Wytycznych taką możliwość przewidują, ponadto Sąd zauważył że w określonych sytuacjach uzasadnione jest zlecenie nadzoru autorskiego w ramach odrębnej umowy, nie objętej umową o wykonanie prac projektowych, a koszty stąd wynikłe można uznać za kwalifikowalne. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że w sytuacjach gdy zlecenie nadzoru autorskiego realizowane ma być w ramach umowy odrębnej, wyłonienie zleceniobiorcy powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, do czego zobowiązują beneficjenta odpowiednie przepisy umowy o dofinansowanie projektu z [...] grudnia 2009 r. Nie dotyczy to jednak umów o wykonanie nadzoru autorskiego i konserwatorskiego zawartych w wyniku realizacji umów projektowych zawartych przed [...] grudnia 2009 r., czyli przed podjęciem zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie. W pozostałym zakresie, zarówno co do ustaleń stanu faktycznego jak i stanu prawnego, Sąd podzielił stanowisko organu administracyjnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzyskał walor prawomocności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie był uprawniony do ponownego rozpatrywania sprawy w zakresie wszystkich zarzucanych skarżącemu zarzutów naruszenia przepisów prawa, stwierdzonych przy realizacji danego projektu, a objętych zaskarżoną decyzją. Badanie legalności zaskarżonej decyzji musiało opierać się na kontroli realizacji wytycznych i oceny prawnej zawartych w prawomocnym wyroku oraz prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, będącego konsekwencją stanowiska Sądu. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Wykonując zalecenia WSA w sprawie wszczęto kontrolę doraźną w celu ponownego zbadania prawidłowości udzielenia zamówień. Stosując się do wskazań Sądu, rozpatrując ponownie sprawę organ analizował możliwość obniżenia wskaźnika procentowego korekty przewidzianego dla poszczególnych naruszeń przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z zapisem zawartym w pkt 5.4 Wytycznych. Organ wskazał, że z dokumentacji przekazanej przez Instytucję Audytową wynikało, iż za naruszenie poszczególnych przepisów ustawy, takich jakich dopuścił się skarżący, stosowane były stawki procentowe w wysokościach - jak przyjęte w Wytycznych – i w takiej jak zastosowano w rozpatrywanej sprawie. W tych okolicznościach sprawy organ nie znalazł podstaw do miarkowania wysokości stawek procentowych przewidzianych za poszczególne naruszenia ustawy. Przedstawioną argumentację Sąd uznał za przekonywującą oraz mająca oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Muzeum L. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności dopuszczenie się przez organ wydający decyzję rażącego naruszenia art. 7 ust 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), naruszenia art. 67 ust. 1 pkt 5 prawo zamówień publicznych, naruszenia art. 40 ust 1 i 2 w zw. z art. 32 ust 2 prawo zamówień publicznych, naruszenia warunków umowy o dofinansowanie projektu z [...] grudnia 2009 r. - § 8 ust. 5. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 532/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Lubuskiego. Muzeum [...] w ramach działania 5.1 Regionalnego Programu Operacyjnego podpisało [...] grudnia 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu "Modernizacja, remont i konserwacja budynków Muzeum (...)." Pismem z [...] września 2013 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zwrotu dofinansowania projektu. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Zarząd Województwa Lubuskiego orzekł o zwrocie dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Zarząd Województwa Lubuskiego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 828/14 uchylił wskazane decyzje. Sąd I instancji w przeważającym zakresie podzielił stanowisko organu co do zasadności stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd nie zgodził się z organem w dwóch kwestiach, a mianowicie stwierdził, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ rozważył możliwość zastosowania korekt w niższych wysokościach, pomimo tego że odpowiednie przepisy Wytycznych taką możliwość przewidują, ponadto Sąd zauważył że w określonych sytuacjach uzasadnione jest zlecenie nadzoru autorskiego w ramach odrębnej umowy nie objętej umową o wykonanie prac projektowych, a koszty stąd wynikłe można uznać za kwalifikowalne. Sąd stwierdził, że w sytuacjach gdy zlecenie nadzoru autorskiego realizowane ma być w ramach umowy odrębnej, wyłonienie zleceniobiorcy powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, do czego zobowiązują beneficjenta odpowiednie przepisy umowy o dofinansowanie projektu z [...] grudnia 2009 r. Nie dotyczy to jednak umów o wykonanie nadzoru autorskiego i konserwatorskiego zawartych w wyniku realizacji umów projektowych zawartych przed [...] grudnia 2009 r., czyli przed podjęciem zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie. W pozostałym zakresie, zarówno co do ustaleń stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, Sąd podzielił stanowisko organu administracyjnego. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uwzględniając stanowisko Sądu, nadto biorąc pod uwagę zapisy pkt 2.9 Wytycznych IZ RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO na lata 2007 - 2013 organ uznał za kwalifikowalne wydatki poniesione na pełnienie nadzoru konserwatorskiego Willi i Oficyny, sprawowanie nadzoru autorskiego na realizacją remontu elewacji budynku Willi Schroedera oraz pełnienie nadzoru autorskiego przy realizacji remontu Oficyny. Zarzut podziału zamówienia stwierdzono wobec zamówień na dokumentację projektową, na wykonanie kosztorysu inwestorskiego na demontaż i ponowny montaż grzejników płytowych, na wykonanie projektów technicznych na demontaż i montaż systemu oświetlenia awaryjnego, systemu sygnalizacji włamania (...) - dotyczące budynku Spichlerza. Zamówienia dotyczyły tego samego obiektu tj., budynku Spichlerza, zostały udzielone w tym samym przedziale czasowym, ich zakres był podobny, a ich łączna wartość przekraczała 14.000 euro, dlatego mogły być wykonane przez jednego wykonawcę. Stwierdzone naruszenie skutkowało nałożeniem korekty w wysokości 25%. Pozostałe zamówienia na wykonanie dokumentacji projektowej i pełnienie nadzorów były rozpatrywane w kontekście spełnienia dyspozycji § 8 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu, w związku z brakiem badania rynku, uznane zostały za niekwalifikowalne w 100%. Omawiany nadzór mógł być sprawowany przez autora projektu, jeżeli wyłonienie zleceniobiorcy nastąpiło w wyniku badania rynku, czego w sprawie nie stwierdzono. Organ analizował możliwość obniżenia wskaźnika procentowego korekty przewidzianego dla poszczególnych naruszeń przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z zapisem zawartym w pkt 5.4 Wytycznych. Z dokumentacji przekazanej przez Instytucję Audytową wynika, że za naruszenie poszczególnych przepisów ustawy, takich jakich dopuścił się skarżący, stosowane są stawki procentowe w wysokościach - jak przyjęte w Wytycznych - i w takiej jak zastosowano w rozpatrywanej sprawie. W tych okolicznościach sprawy organ nie znalazł podstaw do miarkowania wysokości stawek procentowych przewidzianych za poszczególne naruszenia ustawy. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 23 grudnia 2014 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 23 grudnia 2014 r. uwzględnił również tę regulację prawną. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wskazanych przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych "przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", przy czym strona nie wskazała, który przepis został naruszony przez błędną jego wykładnię, który przepis został naruszony przez niewłaściwe zastosowanie, jak również który przepis został naruszony przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Dokonując niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Lubuskiego w konsekwencji uznał za kwalifikowalne wydatki związane z nadzorem konserwatorskim i nadzorem autorskim udokumentowane rachunkami oraz fakturami i odstąpił od dochodzenia zwrotu tych środków. Wykonując wskazania Sądu Zarząd Województwa Lubuskiego analizował możliwość obniżenia wskaźnika procentowego korekty przewidzianego dla poszczególnych naruszeń przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z zapisem zawartym w pkt 5.4 Wytycznych. Wobec ustaleń faktycznych brak było podstaw do miarkowania wysokości stawek procentowych przewidzianych za poszczególne naruszenia ustawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.