VII SA/Wa 2945/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], H K i B K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz na rzecz skarżących H K i B K kwotę po 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr – [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 50 i 51 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo- rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T B, H K i B K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T B oraz H K i B K, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo z Urzędu Miasta [...] Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. przekazujące pismo H K i B K z dnia [...] kwietnia 2015 r. będące wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i sprawdzenie legalności prac budowlanych prowadzonych przez inwestora [...] sp. z o.o. w [...] na terenie przylegającym do nieruchomości ul. [...] w [...]. Następnie w dniu [...] maja 2015 r. T B zawnioskował o wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych przy ul. [...] na działce nr [...] z obrębu [...], jako wykonywanych bez stosownego pozwolenia na budowę. W dniu [...] czerwca 2015 r. oraz w dniu [...] czerwca 2015 r. na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] zostały przeprowadzone oględziny. W ich toku ustalono, iż na terenie działki, w sąsiedztwie ul. [...] prowadzone są roboty ziemne polegające m.in. na plantowaniu terenu, wymianie gruntu oraz budowie nawierzchni utwardzonych komunikacji. Wskazane roboty związane są z budową boisk sportowych, placów zabaw, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych. W trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik inwestora okazał szereg zgłoszeń do Wydziału Architektury i Budownictwa na wykonanie robót (16 zgłoszeń) oraz oświadczył, iż inwentaryzacja powykonawcza zgłoszona zostanie, po wykonaniu wszystkich robót, operatem geodezyjnym. Ustalono również, że roboty budowlane rozpoczęto w kwietniu 2015 r. Nadto w trakcie kontroli dokonanej w dniu [...] czerwca 2015 r. stwierdzono wykonanie robót z odstępstwami od Projektu Zagospodarowania Terenu będącego załącznikiem do zgłoszeń, polegającymi na zmianie: sytuowania zjazdu z terenu szkoły, usytuowania chodnika do placu zabaw, usytuowania miejsc parkingowych oraz usytuowania drogi przy boisku do piłki nożnej i chodnika. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie obiektów sportowo-rekreacyjnych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z budową obiektów sportowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od dokonanych zgłoszeń oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej (...) ze szczególnym uwzględnieniem Zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" oraz Rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W dniu 24 sierpnia 2015 r. inwestor dostarczył do siedziby organu powiatowego opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. J K oraz mgr inż. W M. W dalszym toku postępowania w dniu [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję nr [...], którą orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującego połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu wewnętrznych dróg i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Następnie, podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji, a na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1619/14, uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zobowiązał ww. organ do ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Organ odwoławczy dalej wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Natomiast art. 55 ww. ustawy stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor występując o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], powinien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego przedsięwzięcia budowlanego. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik nr 6 do opinii technicznej roboty budowlane, stanowiące przedmiot weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, związane są z inwestycją polegającą na budowie boisk sportowych na niniejszej działce. Miejsca postojowe usytuowane są dookoła zaplanowanych boisk. Co więcej, zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczyły m.in. budowy boiska szkolnego do piłki nożnej wraz z niezbędną infrastrukturą, boiska do koszykówki i siatkówki wraz z niezbędną infrastrukturą, budowy dróg wewnętrznych, budowy dwóch placów zabaw i dwóch wolnostojących altan dla dzieci oraz altany dla ochrony, czyli obejmowały one przedmiot decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wszystkie roboty budowlane, na które dokonano odrębnych zgłoszeń, są realizowane na jednej nieruchomości nr ew. [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu II Instancji, na wykonanie robót budowlanych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wymagane było, zamiast składania zgłoszeń obejmujących pojedyncze roboty budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Tryb art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odnosi się do sytuacji, w których inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy został zrealizowany obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę winno się zastosować tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje prowadzenie postępowania do obiektów wybudowanych samowolnie. Aby mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Organ odwoławczy zauważył także, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by zarówno H i B K, jak i T B posiadali prawo własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...] z obrębu [...] (na której zlokalizowana jest sporna inwestycja) lub byli właścicielami lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]. H i B K podają we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., iż są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...], jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu (np. odpisu aktu notarialnego lub wypisu z treści księgi wieczystej) potwierdzającego przedmiotowe prawo własności. Z kolei, T B wskazuje jako adres do doręczeń ul. [...] lok. [...], powyższe jednakże nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa własności przedmiotowego lokalu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem rozważenia zastosowania 105 § 1 k.p.a. oraz ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego we właściwym trybie. Skargi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. K. i B. K. oraz [...] sp. z o.o. w [...]. H K i B K, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego wadliwym zastosowaniu i nie wydaniu decyzji merytorycznej nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że błędnie organ odwoławczy przyjął, że konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego dysponował pełną wiedzą dotyczącą stanu prawnego i faktycznego posadowionych budowli. Z całą pewnością wiedział, że nie istnieje możliwość wykazania, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zaś rozstrzygnięciem administracyjnym o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących organ administracji drugiej instancji był zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej, nakazującej rozbiórkę budowli niezgodnych z prawem. H K i B K podnieśli także, że ustalenia dotyczące kręgu uczestników postępowania, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej albowiem organ każdej instancji jest zobowiązany do badania tego czy dany podmiot winien być stromi postępowania. Tak więc, w sytuacji gdy zostali oni uznani za stronę (bo przecież rozpoznano ich odwołanie) to bezprzedmiotowe są dywagacje organu co do przedkładania dowodów na tą okoliczność. Natomiast, [...] sp. z o.o. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzuciła jej naruszenie: - art. 55 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez organ, iż wobec brzmienia cytowanych przepisów inwestor występując o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego na terenie działki nr [...] z obrębu [...] powinien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanego przedsięwzięcia budowlanego, - art. 29 ust. 1 pkt 2, 9, 10 ustawy Prawo budowlane, polegające na tym, że w przypadku robót realizowanych w ramach inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju prac wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż przepisy te nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez brak ustalenia, czy osoby domagające się wszczęcia postępowania wyjaśniającego i sprawdzenie legalności prac budowlanych prowadzonych przez inwestora posiadają przymiot strony i pomimo powyższego wszczęcie postępowania w sprawie, - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a tym samym uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i nie rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, ponosząc m.in., iż organ dokonał niewłaściwej interpretacji art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten stanowi jedynie zakaz dla organu prowadzącego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (a zatem wyłącznie w przypadku, kiedy pozwolenie jest wymagane przepisami prawa) badania dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje. Organ ten nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, nie wolno mu także postąpić wbrew ustaleniom takiej decyzji. Skarżąca wskazała, iż wszystkie zrealizowane dotychczas prace zostały wykonane na podstawie zgłoszeń, poza wykonaniem zjazdu do ulicy, na które skarżąca uzyskała wymagane pozwolenie na budowę. Do żadnego ze zgłoszeń nie został zgłoszony sprzeciw, a strona uzyskała dodatkowo zaświadczenia właściwych organów o braku sprzeciwu. Organ zaś nie podał podstawy prawnej oraz nie uzasadnił, poza wskazaniem własnej oceny, dlaczego uznał, iż skoro wszystkie roboty, realizowane były na jednej nieruchomości, konieczne było uzyskania pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nawet jeżeli potraktować zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu. Docelowo brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę. [...] sp. z o.o. w [...] zauważyła także, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem nie może wnieść odwołania podmiot nie będący stroną w danej sprawie, w związku z powyższym obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym m. in. czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony. W przypadku gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego organ odwoławczy powinien rozpoznać jego odwołanie. Jednakże, jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma interesu prawnego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zweryfikował uprawnień do wniesienia odwołania przez osoby, których odwołanie zostało przyjęte do rozpoznania i skutkowało wydaniem zaskarżonej niniejszą skargą decyzji. W ocenie również skarżącej Spółki, organ odwoławczy nie wykazał, aby decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co jest warunkiem zastosowania dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T B oraz H K i B K, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr – [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i "zmiana" zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności jednakże, zadaniem organu odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania jest zbadanie legitymacji procesowej podmiotów wnoszących ten środek zaskarżenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nie wynika, aby organ dokonał tej czynności. Wprost przeciwnie, jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu powiatowego wskazał, iż ten nie ustalił kręgu stron postępowania. Zgromadzony bowiem materiał dowodowy nie potwierdza, by zarówno H i B K, jak i T B posiadali prawo własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...] z obrębu [...] (na której zlokalizowana jest sporna inwestycja) lub byli właścicielami lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]. Organ II instancji podniósł, że H i B K podają we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., iż są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...], jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu (np. odpisu aktu notarialnego lub wypisu z treści księgi wieczystej) potwierdzającego przedmiotowe prawo własności. Z kolei, T B wskazuje jako adres do doręczeń ul. [...] lok. [...], powyższe jednakże nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa własności przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze powyższe należy wysnuć wniosek, iż organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie, rozpoznał odwołania osób, których interes prawny do występowania jako stron w postępowaniu, tak naprawę nie został wyjaśniony, do czego organ w pierwszej kolejności był zobowiązany. Organ odwoławczy bez jednoznacznego wyjaśnienia legitymacji H i B K oraz T B do wniesienia odwołania, nie powinien był podejmować weryfikowanego w niniejszym postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. Działania podejmowane przez organ świadczą o jego niekonsekwencji. Można uznać, iż organ II instancji działał w niniejszej sprawie niejako z "urzędu", chociaż postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Wydanie więc decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., było co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu, należy natomiast zgodzić się z organem odwoławczym, iż na prowadzenie robót przy budowie obiektów sportowo - rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wymagane było, zamiast składania zgłoszeń obejmujących pojedyncze roboty budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Za powyższym stwierdzeniem przemawia okoliczność, iż inwestor uzyskał od Zarządu Dzielnicy [...] decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu sportowo-rekreacyjnego, obejmującego połączenie z działką przy ul. [...] oraz budowie dwóch wielofunkcyjnych boisk sportowych, czterech placów zabaw, altany dla ochrony przy zjeździe z ul. [...], dwóch altan dla dzieci oraz budowie układu wewnętrznych dróg i dojść dla ich obsługi komunikacyjnej na terenie części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik nr 6 do opinii technicznej roboty budowlane, stanowiące przedmiot weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, związane są z inwestycją polegającą na budowie boisk sportowych na niniejszej działce. Miejsca postojowe usytuowane są dookoła zaplanowanych boisk. Co więcej, zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczyły m.in. budowy boiska szkolnego do piłki nożnej wraz z niezbędną infrastrukturą, boiska do koszykówki i siatkówki wraz z niezbędną infrastrukturą, budowy dróg wewnętrznych, budowy dwóch placów zabaw i dwóch wolnostojących altan dla dzieci oraz altany dla ochrony, czyli obejmowały one przedmiot decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Natomiast art. 55 ww. ustawy stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Słusznie wskazała skarżąca [...] sp. z o.o. w [...], iż przepis art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie zakaz dla organu prowadzącego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę badania dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad, na jakich to następuje. Jednakże w okolicznościach sprawy uznać należy, iż skoro inwestor występował o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, m.in. dla obiektów objętych niniejszym postępowaniem, czynił to mając na względzie konieczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestycje realizowane na jednej nieruchomości, składające się na zespół obiektów, które w sposób znaczący zmieniają sposób zagospodarowania terenu, winny być realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Zgodzić się należy z organem II instancji, że aby mówić, iż zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. W sytuacji, gdy został zrealizowany obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę winno się zastosować tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do stanowiska sformułowanego w skardze H i B K, iż ich zdaniem organ administracji II instancji był zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej, nakazującej rozbiórkę budowli, podkreślić trzeba, iż jest ono nieuprawnione, bowiem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Uznając natomiast, iż sprawa powinna być prowadzona w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy winien ewentualnie rozważyć, czy zaszłaby podstawa do wydania decyzji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 200 w zw. 250 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.