II OSK 225/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 647/16 w sprawie ze skargi A.P. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P. i J.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka umorzył postępowanie prowadzone na wniosek skarżącego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Plac zabaw - działalność komercyjna" w miejscowości [...] przy ul. [...] na wskazanych działkach. Organ I instancji powołał się na opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 26 października 2015 r., z której wynika, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E.Z i inni. Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 59, art. 66, art. 71, art. 73, art. 77, art. 80, art. 82, art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") i § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie jest wiążącą dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (parki rozrywki rozumiane jako obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją, pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe w rozumieniu ustawy z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz. U. Nr 11, poz. 86, z późn. zm.), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, inne niż wymienione w pkt 55). Cytowany przepis nie przewiduje żadnych ograniczeń powierzchni przedsięwzięcia rozumianego jako park rozrywki. Organ I instancji "zawęził" interpretację tego przepisu do "poważnych" przedsięwzięć rekreacyjno-sportowych i uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy traktować, jako zespół obiektów małej architektury, zbliżonych swoim charakterem do placu zabaw. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), przez obiekt małej architektury - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze ok. 5500 m2. Obejmuje ona ogólnodostępny, komercyjny plac zabaw dla dzieci z urządzeniami takimi jak: zjeżdżalnia liniowa, siłownia dla dorosłych, ścieżka trekkingowa, placyk zręcznościowy, bocianie gniazdo, mała ścieżka wspinaczkowa, placyk Tropie, karuzela mini, placyk Pirat, banggi, mały placyk, małe boisko, park linowy, bujaki mini, huśtawka kołyska, huśtawka zwierzątka, ciuchcia, kosz mini, rowerki i samochodziki. Ponadto z odwołań wynika, że na placu zabaw znajdują się trzy duże dmuchane zabawki, działające na trzy sprężarki powietrza. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, że jedynym elementem mogącym okresowo oddziaływać na środowisko jest hałas bawiących się dzieci, przebywających na terenie osób oraz okresowo działających urządzeń takich jak dmuchawy do zamku. W ocenie organu odwoławczego, przedsięwzięcie można zakwalifikować jako park rozrywki, rozumiany jako obiekt przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją. Zatem organ I instancji powinien dokonać oceny, czy przedmiotowe przedsięwzięcie zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że brak jest definicji legalnej pojęcia "parku rozrywki". Definicja taka na potrzeby stosowania § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów została zawarta właśnie w tym przepisie. Parki rozrywki rozumiane są tu jako obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją. Obok nich wymieniono pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe w rozumieniu ustawy z 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych. Brak adekwatnej do przedmiotu sprawy definicji legalnych pojęć "rozrywka" i "rekreacja" upoważnia do ich rozumienia zgodnie z językiem potocznym. Parki rozrywki są zatem przeznaczonymi do prowadzenia działalności gospodarczej budynkami lub zespołami budynków lub urządzeń terenowych, służącymi "rozerwaniu się", odpoczynkowi, zabawie lub aktywnemu wypoczynkowi na świeżym powietrzu. W ocenie Sądu I instancji, nie jest uzasadnione ustalanie znaczenia pojęcia "park rozrywki" przez analizę jego zastosowania i kontekstu używania w różnych aktach tworzących system prawny. Brak jest w szczególności podstaw do poszukiwania znaczenia i relacji rożnych terminów na bazie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. 2007 r. Nr 251, poz. 1885), w którym tego pojęcia nie zdefiniowano, przy czym akt ten służy głównie celom statystycznym. Brak jest również podstaw, żeby sięgać do analizy przepisów niewymienionych w skardze, w których również i bez definicji używa się pojęcia "park rozrywki" (np. rozporządzenie Rady Ministrów z 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 7 sierpnia 2014 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania; rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013). Decydujące znaczenie ma bowiem definicja z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że o zaliczeniu przedsięwzięcia do § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia decyduje wielkość obiektów budowlanych, ilość i intensywność atrakcji albo rodzaj używanych urządzeń, bowiem do takich kryteriów nie odsyła ta regulacja. Sąd I instancji zacytował ponadto § 3 ust. 1 pkt 55 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia, stwierdzając, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których stanowią te przepisy. Sąd I instancji wyjaśnił, że na przykładzie tych przepisów można stwierdzić, że ustawodawca w sposób zamierzony posługuje albo terminologią z ustawy – Prawo budowlane, albo językiem potocznym, jak również wprowadza określone kryteria powierzchniowe. Ponadto Sąd I instancji powołał się na wykładnię historyczną wskazując, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 51 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, parki rozrywki o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha należały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, obecnie brak jest kryterium powierzchni, a ponadto pojęcie "parku rozrywki" zostało zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że analizy wymaga ocena zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu oraz przez brak jego zastosowania i przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez przyjęcie, że "park rozrywki" został zdefiniowany jako obiekt służący prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją. Ponadto Sąd I instancji niewłaściwie zastosował ten przepis przez przyjęcie, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Z. wskazała, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli także J. i A.C. oraz K. i H.K. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Istota sporu sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie akceptując stanowisko, że planowane przez skarżących przedsięwzięcie jest "parkiem rozrywki" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wykładnia powyższych przepisów przedstawiona przez ten Sąd jest prawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bez znaczenia są wskazywane w skardze kasacyjnej różnice terminologiczne. Dla oceny przedsięwzięcia kluczowego znaczenia nie może mieć jego nazwa, ale charakterystyka i rzeczywiste przeznaczenie. Oczywistym jest, że park rozrywki nie jest tożsamy z placem zabaw, ale w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił ocenę organu odwoławczego, że przedsięwzięcie, które obejmuje ogólnodostępny, komercyjny plac zabaw dla dzieci, wyposażony w liczne urządzenia jak np. zjeżdżalnia liniowa, siłownia dla dorosłych, ścieżka trekkingowa, placyk zręcznościowy, bocianie gniazdo, mała ścieżka wspinaczkowa, placyk Tropie, karuzela mini, placyk Pirat, banggi, mały placyk, małe boisko, park linowy, bujaki mini, huśtawka kołyska, huśtawka zwierzątka, ciuchcia, kosz mini, rowerki i samochodziki, a także trzy duże dmuchane zabawki, działające na sprężarki powietrza, powinno być traktowane jako park rozrywki w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji trafnie sięgnął również do wykładni historycznej, która prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do stosowania jakichkolwiek ograniczeń powierzchniowych przy ocenie, że dane przedsięwzięcie jest parkiem rozrywki. Oznacza to, że dla oceny, że przedsięwzięcie jest parkiem rozrywki i może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie musi ono posiadać minimalnej powierzchni. Skarżący wskazują w skardze kasacyjnej, że przy ocenie danego przedsięwzięcia konieczna jest analiza, czy jest ono "poważną inwestycją rekreacyjną-sportową", jednak takiego kryterium nie przewidują przepisy rozporządzenia, a w szczególności nie wynika z ujęcia w jednym przepisie również pól golfowych, stadionów i konnych torów wyścigowych. Tego rodzaju interpretacja opiera się na nieostrym pojęciu "poważności" przedsięwzięcia, a więc jego skali, przy czym nawet skarżący w skardze kasacyjnej wskazują, że planowane przedsięwzięcie jest bardziej zbliżone do placu zabaw niż "poważnej inwestycji rekreacyjno sportowej", a więc dostrzegają problemy z jego kwalifikacją. Tego rodzaju wątpliwości powinny być jednak rozstrzygane z uwzględnieniem zasady zapobiegania i przezorności, które mają źródło m.in. w dyrektywie Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985, s. 40; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, s. 248 - obecnie zastąpioną przez dyrektywę 2011/92/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, s. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza jeszcze o konieczności przeprowadzenia oceny w trybie ustawy środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale tylko jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wykładni pojęcia park rozrywki znaczenie mają również wyjaśnienia Komisji Europejskiej, z których wynika, że parki rozrywki mogą być stworzone np. dla celów rekreacyjnych, edukacyjnych lub informacyjnych, a więc park o określonej tematyce, posiadający określoną atrakcję lub kilka atrakcji, powinien być uwzględniany jako park rozrywki. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest niewątpliwie "Plac zabaw – działalność komercyjna" planowany przez skarżących. W skardze kasacyjnej skarżący wskazują na inne przedsięwzięcia, które można ocenić jako działalność komercyjną związaną z rekreacją lub rozrywką, które niewątpliwie nie zostaną zakwalifikowane jako parki rozrywki. Argument ten nie może jednak podważać wykładni § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji. Zakłada on bowiem ustalenie jednolitej, wyczerpującej definicji parku rozrywki, co wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia jest nieuzasadnione. Tego rodzaju kwalifikacja musi zatem w każdym przypadku zostać dokonana w oparciu o wymienione wyżej wskazówki interpretacyjne, z uwzględnieniem uwarunkowań stanu faktycznego konkretnego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wykładnia § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia dokonana przez Sąd I instancji, nie sprowadza się do utożsamienia parku rozrywki z każdą działalnością komercyjną związaną z rozrywką lub rekreacją, ale opiera się na zindywidualizowanej analizie stanu faktycznego tej sprawy w granicach wyznaczonych obowiązującym stanem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji w zakresie stosowania na gruncie tej sprawy rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. 2007 r. Nr 251, poz. 1885), w którym nie zdefiniowano pojęcia parku rozrywki, przy czym akt ten służy głównie celom statystycznym. Przedstawiona przez skarżących w związku z tym aktem interpretacja pojęcia parku rozrywki jest w istocie analizą charakterystyki przedsięwzięcia, jego skali oraz istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, a więc kryteriów, które służą ocenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy. Organ I instancji nie miał bowiem podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a więc Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 marca 2016 r. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powyższych przepisów postępowania były więc nieuzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.