IV SA/Wa 93/16

Warszawa, 27 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi L. B. i W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. , nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. B. i L. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. R., od decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] stwierdził, że grunty położone we wsi P. składające się z działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] , nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz stwierdził, że grunty położone we wsi S. składające się z działek: nr [...] o pow. [...] ha nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha stanowią wspólnotę gruntową i są w posiadaniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi P. Opisana wyżej decyzja została ogłoszona poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy P. na okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Pismem z 16 lutego 2011 r. L. B. zwrócił się o doręczenie mu decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. Po jej doręczeniu W. B. oraz L. B., który działał w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. R., złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. Odwołanie zostało nadane za pośrednictwem poczty 22 marca 2011 r. Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. W związku z powyższym, materialno-prawną podstawę decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 168, z późn. zm.; zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 6 ustawy decyzje w tych sprawach podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ale dotyczy ustalenia tego, czy dana nieruchomość w ogóle stanowi wspólnotę gruntową. Ustalenie tej okoliczności ma charakter pierwotny w stosunku do ustalenia kręgu osób uprawnionych. W związku z czym decyzja ta podlega doręczeniu wszystkim stronom tego postępowania, w tym stronom odwołującym się, po upływie czasu, na jaki została ona wywieszona tj. dnia 10 lutego 2011 r. Od tej daty rozpoczął się bieg na wniesienie odwołania, który stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W konsekwencji termin na wniesienie odwołania upłynął 24 lutego 2011 r. Zatem odwołanie W. B. oraz L. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. R. zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Terminu tego nie można liczyć od dnia nadesłania decyzji L. B., ponieważ nadesłanie jemu tej decyzji miało jedynie charakter informacyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. wnieśli L. B. i W. S. B. Skarżący zakwestionowali ustalenia Kolegium w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r., którym organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. B. i L. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. R., od decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia, że grunty położone we wsi P. składające się z działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz, że grunty położone we wsi S. składające się z działek: nr [...] o pow. [...] ha nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha stanowią wspólnotę gruntową i są w posiadaniu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi P. Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Podstawą materialnoprawną decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. był przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (Dz. U. z 1963 r. nr 28, poz. 169 z późn. zm.), zgodnie z którym starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Decyzje w sprawach wymienionych w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do art. 8 ust. 6 cyt. ustawy podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. Jest to przepis szczególny, o którym mowa w art. 49 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, decyzję starosty ustalającą, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, doręcza się w tym trybie uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej. Zatem krąg podmiotów, którym w tym trybie doręcza się decyzję ustalającą, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową jest ograniczony do uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Natomiast należy przyjąć, że krąg zainteresowanych stron w sprawie dotyczącej wspólnoty gruntowej nie musi ograniczać się do osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, albowiem potrzebę udziału w takim postępowaniu może wykazać każdy mający w tym interes prawny (art. 28 k.p.a.). Nie można pozbawić możliwości ochrony swoich praw osoby, która nie ma udziału we wspólnocie a twierdzi, że wspólnotą gruntową objęte są grunty stanowiące jej własność. Jeżeli osoba taka nie jest uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej, to oznacza, że wobec niej nie można zastosować trybu doręczenia przewidzianego w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., lecz ogólne zasady przewidziane dla doręczeń w przepisach k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie należą do uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Organ I instancji, jak wynika z rozdzielnika do decyzji z [...] stycznia 2011 r., odpis tej decyzji doręczył L. B. i W. B. w trybie zwykłym wynikającym z przepisów k.p.a., uznając ich za strony postępowania. W tej sytuacji, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo uznało, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. została doręczona skarżącym w trybie art. art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Z kolei stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z ww. przepisami, ustali czy odwołanie wniesione przez W. B., L. B. i M. R. zostało wniesione przez każdego z nich w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Gdyby odwołanie było wniesione w terminie, Kolegium ustali, czy pochodzi ono od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu i z jakiego faktu ten przymiot strony wynika. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.